GIUNTA
per gli affari delle Comunità europee

GIOVEDÌ 31 LUGLIO 1997


48a Seduta

Presidenza del Presidente
BEDIN

Interviene il sottosegretario di Stato per i lavori pubblici Bargone.

La seduta inizia alle ore 8,35.

IN SEDE CONSULTIVA
(2288) Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e successive modificazioni ed integrazioni (legge-quadro in materia di lavori pubblici)
(Seguito dell'esame e conclusione. Parere all'8a Commissione: favorevole con osservazioni)

Riprende l'esame rinviato nella seduta del 23 luglio.
Sul disegno di legge in titolo riferisce alla Giunta il senatore PAPPALARDO il quale rileva come sulla materia oggetto del provvedimento siano state sollevate numerose eccezioni dalla Commissione europea fin dal 1995 in relazione all'incompleto recepimento della diretta 93/37/CEE, sulle procedure di stipula dei pubblici appalti di lavori, e ad altre violazioni del diritto comunitario connesse all'interpretazione ed all'applicazione della legge 11 febbraio 1994, n. 109.
Sottolineando come il provvedimento in esame affronti e risolva numerose questioni fra quelle eccepite dall'Unione europea, il relatore illustra le disposizioni più rilevanti sotto il profilo comunitario. L'articolo 1, in particolare, recepisce talune indicazioni della Commissione europea in ordine all'applicazione della direttiva 93/38/CEE sugli appalti nei settori cosiddetti «esclusi», degli enti erogatori di acqua ed energia, degli enti che forniscono servizi di trasporti, nonchè degli enti che operano nel settore delle telecomunicazioni i quali, pur non essendo necessariamente pubblici, sono concessionari di servizi pubblici ovvero operano in virtù di diritti speciali o esclusivi. L'articolo 1 suddetto, in particolare, reca disposizioni di coordinamento tra il decreto legislativo 17 marzo 1995, n. 158, che reca l'attuazione della citata direttiva 93/38/CEE, e la normativa generale applicabile ai lavori pubblici. L'articolo 2 modifica le disposizioni della legge n. 109 del 1994 sulla qualificazione delle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici precisando, come richiesto dalla Commissione europea, che le imprese dei paesi degli altri Stati membri possono partecipare agli appalti pubblici certificando il possesso dei requisiti prescritti sulla base della documentazione prevista dai rispettivi ordinamenti di appartenenza. L'articolo 3 istituisce la figura del supplente dell'appaltatore e modifica la disciplina delle concessioni. L'articolo 4 riformula la legge quadro sui lavori pubblici prevedendo che la programmazione divenga presupposto essenziale per la realizzazione delle opere. L'articolo 5, prevede, tra l'altro, che la redazione dei progetti possa essere affidata a professionisti singoli e associati ovvero a società di progettazione e di ingegneria. L'articolo 6 modifica i criteri di aggiudicazione degli appalti in conformità con le indicazioni comunitarie sopprimendo la procedura di esclusione automatica delle offerte anomale e mantenendo, tuttavia, una procedura rigorosa di verifica delle offerte anormalmente basse.
Illustrando le altre eccezioni sollevate in passato dalla Commissione europea l'oratore rileva come nel frattempo, anche grazie allo svolgimento di una cosiddetta «riunione pacchetto», sia stato possibile giungere ad un chiarimento sulle questioni della pubblicità degli appalti e sottolinea come i citati articoli 2 e 6 risolvano, rispettivamente, i problemi posti a proposito dell'accesso degli imprenditori stranieri agli appalti italiani e dell'esclusione automatica delle offerte anomale. Il provvedimento, invece, non contiene disposizioni di modifica dell'articolo 31 bis della legge n. 109 del 1994, come risulta modificata dalla legge 2 giugno 1995, n. 216, il quale, secondo l'interpretazione della Commissione europea, nel caso in cui in un giudizio amministrativo sia stata presentata domanda di provvedimenti di urgenza con discussione immediata della causa nel merito, sembrerebbe pregiudicare - contravvenendo alla direttiva 89/665/CEE sulle procedure di ricorso in materia di appalti pubblici - eventuali istanze di misure provvisorie da parte dei ricorrenti. Anche tale problematica, tuttavia, risulterebbe oggetto di specifici contatti con la Commissione europea.
L'oratore si sofferma infine sull'articolo 5, concernente la redazione dei progetti. Il divieto di affidamento di incarichi di progettazione di importi inferiori a 200.000 ECU alle società di ingegneria di cui al comma 6 lettera b, considerando che tale tipologia di incarico rappresenta il 96 per cento degli appalti del settore, potrebbe configurare una restrizione al principio della libera prestazione di servizi, in violazione degli articoli 59 e 60 del Trattato sulla Comunità europea. Il relatore ritiene pertanto che tale norma debba essere rivista anche perchè dannosa per la Pubblica Amministrazione, in quanto ridurrebbe la gamma dei concorrenti disponibili. Esprimendo apprezzamento per il fatto che nel provvedimento in titolo non venga reintrodotto il divieto alla produzione di beni per le società di ingegneria, già abrogato dalla legge 216 del 1995, il senatore Pappalardo osserva come possano risultare lesive della concorrenza le disposizioni del citato articolo 5 che impongono una soglia minima per la determinazione dei corrispettivi delle attività di progettazione, con riferimento alle tariffe professionali in vigore, in attesa di una ridefinizione delle stesse soglie con decreto interministeriale. L'introduzione di tale soglia minima, infatti, elimina di fatto dalle valutazioni sull'aggiudicazione degli incarichi di progettazione le considerazioni di ordine economico e pone in condizioni di vantaggio nelle gare le imprese straniere di progettazione che, nella presentazione delle offerte, non verrebbero vincolate dalla suddetta soglia minima.

Il sottosegretario BARGONE precisa che la suddetta soglia minima si applicherebbe anche alle offerte presentate da imprese straniere.

Il relatore PAPPALARDO prende atto della precisazione del Sottosegretario ribadendo tuttavia l'opportunità di liberalizzare le suddette tariffe, che tra l'altro verrebbero a vincolare anche imprese non appartenenti agli ordini professionali del settore - tenendo conto, peraltro, che il provvedimento in esame abolisce il divieto alla costituzione di società tra professionisti, di cui alla legge 23 novembre 1939, n. 1815, per quanto concerne le società di progettazione - e chiede al Sottosegretario se non sia eventualmente opportuno prevedere che tale soglia minima non si applichi per le società.
Il relatore conclude l'esposizione sul provvedimento in titolo proponendo di esprimere un parere favorevole, tenendo conto dello sforzo compiuto per adeguare l'ordinamento interno alle direttive e alle altre indicazioni comunitarie, con le osservazioni enunciate in merito agli incarichi di progettazione ed alle procedure di ricorso.

Il senatore BESOSTRI, rilevando l'esigenza di prevedere disposizioni di coordinamento con il provvedimento di riforma nella legge n. 142 del 1990, sulle autonomie locali, afferma la propria adesione alle osservazioni del relatore Pappalardo. La previsione di una esclusione dagli incarichi di progettazione di importo inferiore a 200.000 ECU per le società di ingegneria sembrerebbe infatti in contraddizione con la contestuale legittimazione della costituzione di società di progettazione -disposta con l'abolizione del divieto di cui all'articolo 2 della legge n. 1815 del 1939 - cui invece non si applicherebbe tale esclusione. Sarebbe preferibile evitare, invece, di creare una disparità di trattamento fra le suddette società tenendo conto, oltretutto, che l'imposizione delle suddette restrizioni penalizzerebbe le imprese italiane rispetto a quelle straniere, cui non sono applicabili tali limitazioni. L'oratore condivide, tuttavia, il giudizio complessivamente favorevole sul provvedimento in esame in quanto risolve una serie di controversie interpretative in merito alla disciplina degli appalti dei lavori pubblici.

Il senatore BETTAMIO si associa alle considerazioni del senatore Besostri esprimendo un'opinione favorevole sul disegno di legge in titolo, per quanto di competenza della Giunta, salvo che sulla limitazione posta dall'articolo 5 alla partecipazione delle società di ingegneria al conferimento degli incarichi di progettazione, in ordine alla quale sottolinea le proprie perplessità.
L'oratore esprime invece un avviso diverso dal relatore per quanto attiene la previsione di una soglia minima la quale, così come avviene per i capitolati redatti dal committente, si applicherebbe alle imprese di qualunque altro Stato. La situazione è più complessa invece nel caso di gare di rilievo internazionale, ove si pone il problema di definire la disciplina applicabile all'appalto. In tale caso le imprese italiane non devono necessariamente essere vincolate dalle limitazioni previste dalla normativa interna.

Il senatore TAPPARO, illustrando il caso di una gara di appalto per l'ospedale di Asti vinta da una impresa spagnola, sottolinea come talora la normativa interna penalizzi le imprese nazionali a vantaggio di quelle straniere cui non si applicano disposizioni altrettanto onerose. Nel caso citato, infatti, l'impresa che si è aggiudicata l'appalto ha tratto vantaggio, ad esempio, dalla possibilità di avvalersi di propria manodopera a condizioni contrattuali che, pur rispettando la normativa comunitaria, sono risultate meno onerose di quelle imposte dal nostro ordinamento - talora non in linea con le disposizioni comunitarie - alle imprese italiane.

La senatrice SQUARCIALUPI sottolinea l'esigenza di tener conto che le norme ed i princìpi comunitari prevalgono sulle disposizioni interne contrarie e rileva, pertanto, come la definizione di una soglia minima possa costituire in linea generale un ostacolo alla concorrenza.

Il presidente BEDIN chiede al sottosegretario Bargone se, in relazione al provvedimento in esame, siano già pervenute eventuali osservazioni formali o informali da parte dell'Unione europea.

Il sottosegretario BARGONE, ringraziando il relatore Pappalardo per la relazione esposta, sottolinea lo sforzo di allineamento al diritto comunitario compiuto già a suo tempo con l'approvazione della legge n. 109 del 1994 e le successive modificazioni. Nonostante tali interventi sono tuttavia rimaste talune contraddizioni, quali le disposizioni sull'esclusione automatica delle offerte anomale che, in particolare, sono state progressivamente disapplicate anche in considerazione della giurisprudenza comunitaria. Con il provvedimento in titolo viene superato il meccanismo dell'esclusione automatica ma permane un sistema di verifica, anche ai fini dell'esclusione, delle offerte anormalmente basse. Per quanto concerne la certificazione già la legge n. 109 del 1994 prevedeva talune innovazioni. Con il provvedimento in esame la materia viene innovata prevedendo un periodo transitorio fino al 31 dicembre 1999, in modo da consentire a tutte le aziende un adeguamento progressivo, a partire dalle imprese di maggiori dimensioni, in modo da contenere l'impatto sui costi delle imprese minori. Si prevede altresì di rendere facoltativa la richiesta del possesso della certificazione del sistema di qualità da parte delle stazioni appaltanti onde assicurare una applicazione efficace e non burocratica della verifica della qualificazione. Tale procedimento, inoltre, pone l'Italia in linea con gli altri Stati europei anche nella prospettiva di un processo selettivo operato dal mercato.
In relazione all'esclusione delle società di ingegneria dalle progettazioni di importo inferiore a 200.000 ECU, l'oratore rileva come tali commesse, benchè costituiscano il 96 per cento degli incarichi, rappresentino solamente il 25 per cento del valore degli importi complessivi del settore. Abolendo il divieto di cui alla legge n. 1825 del 1939 il provvedimento si fa carico di porre i professionisti italiani in condizione di competere con la concorrenza europea e, al tempo stesso, di sopperire a talune carenze proprie della legislazione vigente in materia di diritto societario. La materia andrebbe approfondita, peraltro, tenendo conto dei vari profili connessi alla verifica effettiva della presenza di capacità progettuali nelle società di capitali che operano nel settore. Onde superare i contrasti con le indicazioni comunitarie ed evitare complessi interventi di controllo sull'attività delle società di ingegneria è stato abolito il divieto di produzione di beni includendo nel contempo alcune altre disposizioni, quali le esclusioni di tali società dagli incarichi di importo minore e la previsione di una tariffa minima per gli incarichi di progettazione, che realizzano un equilibrio su cui hanno espresso il proprio consenso sia gli ordini professionali sia l'OICE.
Sottolineando l'insufficiente attenzione che si è posta in passato nei confronti della fase preparatoria del diritto comunitario l'oratore rileva come questa inadeguata partecipazione abbia talora comportato l'adozione di norme -come quelle che includono le attività di progettazioni nella più ampia categoria della libertà di prestazione dei servizi -che non tengono conto della situazione italiana.
In relazione alla configurazione di una soglia minima per i corrispettivi dell'attività di progettazione, il sottosegretario Bargone rileva altresì l'esigenza di focalizzare i criteri di selezione su obiettivi di qualità piuttosto che su parametri meramente economici onde garantire la disponibilità di progetti esecutivi sulla base dei quali impostare efficacemente le successive gare per l'appalto dei lavori. Al riguardo sono in corso dei contatti con l'Unione europea, la quale non ha posto in termini ultimativi la questione dei minimi tariffari in attesa di ricevere ulteriori chiarimenti in ordine alla situazione italiana e, in particolare, alla definizione dei rapporti tra società di professionisti e società di capitali, rapporti che altri Stati hanno già definito al loro interno. La definizione di una soglia minima, per altro verso, è una condizione essenziale in quanto le grandi società che partecipano anche alle gare di appalto dei lavori potrebbero permettersi di offrire le attività di progettazione a prezzi irrisori ovvero gratuitamente.
In ordine alla questione delle procedure di ricorso il Sottosegretario preannuncia la presentazione di un emendamento da parte del Governo volto ad istituire una specifica Camera arbitrale, destinata a risolvere la maggior parte delle controversie sugli appalti pubblici senza tuttavia precludere i ricorsi in sede giurisdizionale. Tra le caratteristiche di tale Camera arbitrale figura quella che i componenti non verrebbero scelti dalle parti ma individuati da un'autorità di vigilanza.
Precisando che alle gare europee si applicano le norme di diritto comunitario nonchè le relative disposizioni nazionali di recepimento, l'oratore rileva come la questione sollevata dal senatore Tapparo non attenga al campo della disciplina dei lavori pubblici bensì altri aspetti, quali il regime fiscale e quello delle condizioni di lavoro del personale dipendente, che pure sono connessi all'attuazione della normativa comunitaria e che si ripercuotono sulla formazione dei costi delle imprese.
Il Sottosegretario, infine, si sofferma sulle peculiarità del mercato italiano, che vede presenti circa 300.000 imprese, di cui 50.000 sono iscritte nell'albo, a fronte della media di 5.000 o 6.000 imprese generalmente operanti negli altri Stati dell'Unione europea. In Italia, inoltre, figurano circa 14.000 soggetti appaltanti a fronte di una media europea che oscilla tra 1.000 e 1.300 soggetti per Stato. L'adeguamento del sistema italiano alla realtà europea, pertanto, richiedendo profonde trasformazioni, anche in termini di tradizioni culturali e di concezione dell'impresa, non potrà che procedere in maniera progressiva e dovrà essere assecondato da interventi a monte, in ordine alla verifica della natura delle imprese presenti.

Il presidente BEDIN ringrazia il sottosegretario Bargone per i chiarimenti forniti e propone di esprimere un parere favorevole, sulla base della relazione esposta dal relatore Pappalardo, che tenga anche conto delle osservazioni dei senatori Besostri e Bettamio e delle precisazioni aggiunte dal rappresentante del Governo.

La Giunta, pertanto, conferisce mandato al relatore a redigere un parere nei termini emersi nel dibattito.

La seduta termina alle ore 9,20.