La seduta inizia alle ore 8,35.

PROCEDURE INFORMATIVE

Indagine conoscitiva su "L'Agenda 2000 e le prospettive di riforma delle politiche agricole, strutturali e di coesione sociale dell'Unione europea": audizione del Capo di gabinetto del commissario europeo Franz Fischler
(Seguito dell'indagine e rinvio)

(R048 000, C23^a, 0002°)
Riprende l'indagine sospesa nella seduta dell'8 aprile.
Il presidente BEDIN porge il benvenuto al dottor Pirzio Biroli, Capo di gabinetto del commissario europeo per l'agricoltura Fischler, e rileva come lo stesso documento di programmazione economica e finanziaria presentato dal Governo, che la Giunta ha esaminato ieri, si soffermi sulla riforma della politica agricola comune (PAC) in relazione alla quale vengono delineate le prospettive dell'agricoltura italiana.
Il dottor PIRZIO BIROLI, preannunciando l'intervento ad una seduta della Giunta dello stesso commissario Fischler il prossimo 11 giugno, descrive la procedura che ha condotto alla definizione delle proposte di riforma della politica agricola comune, lo scorso 18 marzo, che ha visto la consultazione delle organizzazioni agricole e dei Governi nazionali e nel cui ambito hanno formulato proposte specifiche il presidente del Consiglio dei ministri Prodi e il ministro delle politiche agricole Pinto. I progetti di regolamento presentati dalla Commissione sono già stati esaminati una prima volta nella riunione del Consiglio dei ministri dell'agricoltura del 31 marzo, occasione nella quale, tuttavia, nessun rappresentante dei Governi si è ancora esposto prendendo posizione. La riforma è volta a perseguire sei obiettivi concordati in occasione del Consiglio europeo di Lussemburgo: aumento della competitività dell'agricoltura europea; promozione della qualità e sicurezza alimentare; garanzia di un livello di vita ragionevole e stabilità dei redditi degli agricoltori; promozione di un'agricoltura sostenibile e della tutela dell'ambiente; creazione di impieghi alternativi in zone rurali; semplificazione della legislazione.
L'oratore illustra altresì come la PAC debba essere riformata in ragione di preminenti motivazioni interne quali: la necessità di evitare la riapparizione di eccedenze dal costo inaccettabile, per cui si rende necessario ridurre i prezzi delle sovvenzioni ed aumentare la competitività dell'agricoltura europea, e l'esigenza di correggere taluni effetti perversi della PAC manifestatisi dopo la riforma del 1992, con una produzione eccessivamente intensiva, il deterioramento ambientale, l'aumento delle malattie animali, la distribuzione degli aiuti a scapito dei settori più sfavoriti e lo spopolamento rurale. Si pone inoltre l'esigenza di adattare il sistema di gestione della PAC alla grande diversità di risorse naturali e di reddito delle varie aree della Comunità e di semplificare la complessità delle attuali procedure. La riforma, tuttavia, è spinta anche da ragioni esterne quali il processo di allargamento dell'Unione europea verso paesi dell'Europa centro-orientale, dove oltre il 20 per cento della forza lavoro è ancora impiegata nell'agricoltura, e la prospettiva dei nuovi negoziati commerciali internazionali di carattere bilaterale o nell'ambito dell'Organizzazione mondiale del commercio (OMC). Un accordo sulla riforma, infatti, consentirebbe agli Europei di presentarsi con una posizione già definita ai prossimi negoziati e di evitare che la riforma sia invece imposta all'Europa dai risultati degli accordi mondiali. La riforma proposta dalla Commissione, peraltro, non costituisce una liberalizzazione senza limite in quanto prevede il mantenimento di interventi corrispondenti a circa 80.000 miliardi di lire. Tale riforma si basa su due pilastri complementari, che si sostengono reciprocamente: la politica di mercato, che include l'adattamento dei prezzi e l'eliminazione del set-aside, e la politica di sviluppo rurale multifunzionale.
L'oratore osserva inoltre come, rispetto alle indicazioni delineate nell'Agenda 2000 presentata nel luglio 1997, i progetti di regolamento presentati a marzo includano taluni cambiamenti quali, in primo luogo, la reintroduzione del premio al mais di sillaggio, misura che costa circa 1 miliardo di ECU, finanziata per un terzo con risparmi nel settore dei bovini e per due terzi con risparmi nel settore del latte. Un'altra differenza rispetto all'Agenda 2000 è la facoltà riconosciuta agli Stati membri di ridistribuire i fondi concernenti la compensazione per i produttori di carne bovina e latte, nel rispetto dei criteri comunitari. Per quanto concerne i prodotti mediterranei la Commissione europea ha proposto in gennaio una riforma dell'organizzazione comune del mercato (OCM) del tabacco ed in marzo la riforma dell'OCM dell'olio di oliva mentre proporrà entro giugno una riforma del settore vino. Tali riforme si aggiungono a quella del settore dell'ortofrutta, definita nel 1997, e rendono il pacchetto di riforme presentato dal commissario Fischler uno dei più ambiziosi mai presentati dalla Commissione. Per quanto concerne in particolare l'olio d'oliva la riforma prevede tra l'altro la fissazione di quantità massime a livello nazionale ed è ostacolata dalle notevoli difformità che, grazie ai rilievi satellitari, si riscontrano tra le superfici dichiarate e quelle, notevolmente superiori, effettivamente coltivate a oliveto. Al riguardo si deve considerare che ogni eccedenza di produzione provoca una riduzione proporzionale degli aiuti a tutti i produttori, qualsiasi sia il livello di produzione effettivo.
L'oratore illustra altresì le proposte inerenti lo sviluppo rurale che prevedono una semplificazione della legislazione, condensando i nove regolamenti esistenti nel settore in un solo testo e raggruppando in un unico fondo di sviluppo rurale, il FEOGA Garanzia - Sezione strutture, tutti i finanziamenti rurali al di fuori dell'obiettivo 1: i pagamenti per area, le misure di accompagnamento e le misure strutturali. Tali interventi riguarderanno tutte le zone rurali e costituiscono il risultato di un confronto fra il commissario europeo per le politiche regionali Wulf-Mathies, che avrebbe voluto accentrare tutti gli aiuti strutturali nel Fondo regionale, destinato a concentrare progressivamente i propri interventi nelle aree meno sviluppate dei nuovi Stati membri dell'Europa centro-orientale, ed i commissari Fischler e Flynn, che hanno ottenuto di mantenere il carattere aperto a tutti i territori dell'Unione europea degli interventi del FEOGA e del Fondo sociale. Uno specifico regolamento prevede inoltre delle misure di carattere orizzontale che riguardano tutte le organizzazioni di mercato connesse ad aiuti diretti. Tali misure riguardano la possibilità per gli Stati membri di stabilire penalità per chi non rispetta le norme ambientali, cosiddette cross-compliance, la facoltà degli Stati membri di modulare gli aiuti diretti per azienda entro certi limiti e tenendo conto degli occupati potenziali, la facoltà di reimpiegare i fondi liberati dall'applicazione di misure di cross-compliance per misure agro-ambientali e la fissazione di tetti massimi di aiuto diretto per ciascuna impresa agricola e per anno. Tale misura - che prevede una riduzione del 20 per cento per la parte eccedente 100.000 ECU di aiuti e del 25 per cento per la parte eccedente 200.000 ECU - è stata criticata dalle grandi imprese in quanto ritenuta per esse discriminatoria. La Commissione, tuttavia, benché consapevole delle difficoltà che incontrerà tale proposta, ritiene che la cosa più ingiusta sia dare aiuti proporzionalmente uguali a tutti gli operatori, che si traducono in grandi guadagni per le imprese di dimensioni maggiori ed in un mero aiuto di sussistenza per le piccole imprese. Diventa inoltre sempre più difficile far accettare al contribuente che le risorse pubbliche finanzino grandi proprietari terrieri.
L'oratore sottolinea altresì l'importanza delle proposte volte alla semplificazione della legislazione, che includono l'unificazione dei contributi per cereali, oleaginosi, lino e set-aside, permettendo tra l'altro di evitare i limiti imposti alla produzione di oleaginosi dall'accordo di Blair House. I prezzi saranno inoltre definiti per tutto il periodo di riferimento e non più su base annua, non si effettueranno più correzioni stagionali dei prezzi di intervento, verrà abolita l'applicazione di aree di base individuali, il sistema di intervento per la carne bovina verrà sostituito da un sistema di stoccaggio privato e l'estensione delle compensazioni per i bovini maschi alle vacche consentirà una semplificazione dei controlli. Il nuovo regolamento sul Fondo di sviluppo rurale assorbirà il regolamento FEOGA, quattro regolamenti sull'obiettivo 5a, tre regolamenti sulle misure di accompagnamento, un regolamento sull'aiuto strutturale per le foreste e, probabilmente, verrà esteso anche alla nuova iniziativa comunitaria per lo sviluppo rurale. Lo stesso regolamento stabilirà i criteri di eleggibilità lasciando i dettagli al livello di programmazione. Lo spostamento del sostegno dai prezzi agli aiuti diretti, inoltre, oltre ad essere più semplice e trasparente crea minori distorsioni, è più accettabile nell'ambito dell'OMC e consente di aiutare più efficacemente chi ha realmente bisogno.
Il dottor Pirzio Biroli rileva pertanto come le suddette proposte di riforma contribuiscono a delineare un modello europeo per l'agricoltura caratterizzato da una maggiore competitività, da metodi di produzione sani, da forme di produzione che salvaguardino l'ambiente ed il paesaggio, servizi che i cittadini europei sono disposti a pagare, e da una maggiore semplificazione delle procedure, che premia il decentramento e riduce i poteri della burocrazia. Tale modello si caratterizza rispetto al modello adottato dai nostri principali concorrenti per non essere esclusivamente incentrato sulle regole del mercato.
L'oratore illustra inoltre taluni possibili effetti della riforma della PAC sull'Italia esponendo in primo luogo un raffronto fra le quote italiane del finanziamento e dei contributi ricevuti per la PAC e i Fondi strutturali le quali corrispondono, rispettivamente, al 12,7 per cento e all'11,4 per cento. Tali dati raffigurano una situazione abbastanza equilibrata se si guarda alla Germania, che contribuisce nella misura del 29,2 per cento beneficiando del 14,8 per cento delle risorse comunitarie, o al Regno Unito, che nonostante lo specifico meccanismo di compensazione di cui gode, contribuisce all'11,6 per cento delle entrate ricevendo solo l'8,8 per cento degli aiuti comunitari. Se invece si guarda la sola PAC, la parte degli aiuti del FEOGA garanzia ricevuta dall'Italia è scesa dal 16 per cento del 1992 all'11 per cento del 1996, quota inferiore alla porzione di produzione agricola europea ascrivibile all'Italia, corrispondente al 15 per cento. Tuttavia, prima della riforma McSharry, il reddito agricolo italiano aveva sostanzialmente sofferto, tanto che l'indice era sceso del 20 per cento tra il 1983 e il 1990 per risalire del 13 per cento tra il 1992 e il 1996, mentre la posizione netta dell'Italia nel bilancio comunitario complessivo ritornava positiva nel 1996. L'attuale riforma dovrebbe comportare benefici maggiori per l'Italia della riforma McSharry sia per il trasferimento dall'orientamento alla garanzia delle misure degli obiettivi 5a e 5b, sia per le misure sui pagamenti compensatori. Lo spostamento dell'accento dai prezzi al sostegno diretto ai redditi consentirà inoltre di intervenire più efficacemente nelle zone meno favorite, che sono particolarmente estese in Italia, e di promuovere lo sviluppo rurale, prospettiva che deve interessare paesi come l'Italia caratterizzati da un tendenziale spopolamento delle campagne. La riduzione del prezzo dei cereali consentirà inoltre di ridurre i costi della produzione animale, che rappresentano il 35 per cento del prodotto finale italiano con grandi benefici per il settore agro alimentare, che rappresenta un valore di produzione di oltre 25 mila miliardi di lire. I pagamenti compensativi aiuteranno le piccole imprese agricole a partecipare allo schema agro ambientale e la soppressione dei limiti di Blair House consentirà di evitare penalità come quelle comminate all'Italia nel 1997. La misura che consentirà a ciascuno Stato membro di rimodulare gli aiuti interni alle carni bovine darà inoltre l'occasione all'Italia di scegliere l'equilibrio tra il sostegno alla produzione intensiva ed alla produzione estensiva che più corrisponde alle sue strutture. Non si può inoltre condividere l'opinione secondo la quale la PAC discrimina i cosiddetti prodotti mediterranei a vantaggio dei prodotti continentali. Basti pensare, al riguardo, che per il tabacco l'aiuto comunitario rappresenta ben quattro quinti del reddito agricolo e che ben 4000 miliardi di lire all'anno vengono spesi per l'olio di oliva. A seguito della riforma McSharry i redditi relativi di taluni prodotti mediterranei si sono sviluppati come il reddito medio agricolo mentre il reddito del settore latte è calato; l'Italia; inoltre, ha registrato valori incrementali superiori alla media per le culture arabili, il vino e l'orticoltura.
Il senatore VERTONE GRIMALDI esprime apprezzamento per la relazione e chiede se lo spostamento dell'accento in direzione del sostegno al reddito - forma di aiuto che peraltro si presta a truffe - sia compatibile con l'esigenza di salvaguardare l'agricoltura europea o se, invece, come è accaduto in passato in Gran Bretagna, non determini una progressiva scomparsa dell'agricoltura mediterranea. Al riguardo è significativo che la PAC, al di la di taluni apparenti benefici contabili, privilegi prodotti continentali, per i quali sostiene i prezzi, e danneggi in prospettiva i prodotti mediterranei sostenendo nelle aree interessate da tali prodotti il reddito. L'oratore chiede inoltre chiarimenti sulle misure specifiche di valorizzazione del paesaggio, che non possono prescindere dalla distruzione degli edifici che non rispettano determinate regole architettoniche.
Il senatore TAPPARO sottolinea il carattere pregevole dell'esposizione del dottor Pirzio Biroli ma ravvisa un certo divario fra le grandi strategie e le misure pratiche di attuazione, come nel caso della individuazione concreta delle cosiddette pratiche agricole sane. Chiedendo chiarimenti sui fenomeni di triangolazione nel settore del riso volti ad aggirare la disciplina comunitaria l'oratore esprime perplessità sull'idoneità delle forme di aiuto al reddito a sostenere la competitività dei piccoli produttori che piuttosto necessiterebbero di incentivi all'aggiornamento tecnologico, all'imprenditorialità ed a settori quali la silvicoltura, visto anche il deficit dell'Unione europea nel campo del legname.
Il senatore PAPPALARDO ringrazia il dottor Pirzio Biroli per l'ampia introduzione, che non ha chiarito taluni luoghi comuni sulla PAC, ed espone tuttavia le proprie perplessità sulla coerenza degli obiettivi del cosiddetto modello europeo per l'agricoltura. Rilevando gli effetti negativi della PAC, per talune colture mediterranee, quali l'olio di oliva, nonostante taluni benefici contabili l'oratore si chiede come la riforma possa conciliare l'esigenza di accrescere la competitività dell'agricoltura europea con quella di carattere sociale, volta a sostenere il reddito delle zone rurali svantaggiate, obiettivo cui, in definitiva, sono volte anche le misure a sostegno dei prezzi. Considerando che tali misure possono comportare un freno per la crescita della competitività l'oratore ascrive fra i fattori di debolezza dell'agricoltura italiana l'estrema frammentazione della proprietà terriera la quale, in ultima analisi, determina l'impoverimento delle aree rurali che non sono in grado di competere con l'agricoltura di altri paesi.

Il senatore NAVA chiede chiarimenti sulla capacità della PAC di incidere sul controllo di fenomeni che hanno assunto una rilevanza mondiale quali l'immissione sul mercato agricolo di prodotti geneticamente modificati e l'utilizzazione di altre scoperte della biotecnologia da parte di imprese multinazionali, che sfuggono ormai ad ogni forma di controllo da parte delle istituzioni politiche.
Il dottor PIRZIO BIROLI rileva in primo luogo, ove si ritengano necessarie delle forme di sostegno all'agricoltura, come non si possa prescindere da uno dei due sistemi di fondo: il sostegno al reddito oppure ai prezzi. Considerando che quest'ultimo é ormai tendenzialmente vietato dall'OMC non resta che il sostegno al reddito. Con riferimento ai quesiti relativi al modello europeo per l'agricoltura, l'oratore rileva come esso si ispiri, nonostante gli interventi in direzione di una maggiore liberalizzazione, al cosiddetto modello dell'economia sociale di mercato. Il sistema del sostegno al reddito, peraltro, non ha scoraggiato l'imprenditorialità e non si caratterizza per le truffe che anzi sono presenti anche nel settore dei fondi strutturali. L'aiuto alla produzione previsto dalla politica agricola comune ha peraltro determinato una crescita della competitività dell'Europa in alcuni campi, competitività che risulterà accresciuta a seguito della riforma e che già solleva i timori di taluni concorrenti, quali gli Stati Uniti, che pure hanno sollecitato in passato una riduzione delle forme di aiuto. Nell'ambito della PAC non esistono soltanto le forme di sostegno ai prezzi e al reddito ma anche strumenti di promozione dell'imprenditorialità quali le norme sui prodotti con denominazione di origine protetta (DOP), che costituiscono una caratteristica dell'Europa, che dispone del 60-70 per cento dei prodotti DOP nel mondo e che, in virtù delle qualità dei prodotti specifici così denominati consentono anche una commercializzazione a prezzi più alti. Altri strumenti di sostegno dell'imprenditorialità sono contemplati nell'ambito degli obiettivi 5a e 5b.
Con riferimento ai quesiti sulla tutela paesaggistica, l'oratore rileva la difficoltà politica di procedere alla distruzione degli edifici esistenti e sottolinea tuttavia l'efficacia delle misure comunitarie per il riadattamento dei villaggi rurali purché i fondi comunitari vengano impiegati adeguatamente. Altre misure di tutela paesaggistica sono costituite dalla creazione di redditi alternativi, nel settore ambientale o dell'agriturismo, che pur non essendo strettamente correlate alla produzione agricola contribuiscono ad evitare lo spopolamento delle campagne. In Austria il secondo reddito é presente presso il 70 per cento degli agricoltori e la media europea della presenza del secondo reddito fra gli agricoltori é del 50 per cento. Al riguardo sarebbe auspicabile anche il coinvolgimento degli istituti di credito per la concessione di prestiti agevolati per finanziare lo sviluppo della potenzialità delle zone rurali.
La PAC tuttavia non impedisce la consolidazione della proprietà terrena ed i dati disponibili dimostrano che é in corso una progressiva riduzione dello spezzettamento e che tende ad aumentare il numero di ettari a disposizione di ciascun agricoltore. Per quanto concerne la sicurezza dei prodotti e la disciplina dei residui tossici esistono varie disposizioni la cui elaborazione, tuttavia, spesso non viene agevolata dai comitati scientifici che non riescono a fornire indicazioni sufficienti sui rischi accettabili per concentrazione di pesticidi superiori allo zero. Per altro verso si deve considerare che lo OMC non accetta divieti che facciano riferimento a indici di concentrazione uguali a zero. Per gli ormoni esistono problemi analoghi e gli Stati membri, da parte loro, devono considerare la possibilità di sollecitare l'iniziativa legislativa della Commissione in quei settori che non ritengono ancora adeguatamente disciplinati.
Il dottor Pirzio Biroli sottolinea altresì il carattere illegale delle triangolazioni del commercio del riso che avvengono con le Antille per aggirare la normativa comunitaria. Al riguardo l'oratore rileva come la costituzione di zone di libero scambio costituisca un grosso problema poiché gli accordi mondiali sul commercio vietano che i prodotti agricoli ne restino esclusi ed esse divengono uno strumento idoneo ad aggirare i controlli doganali e di qualità. Poiché la creazione di zone di libero scambio costituisce tuttavia il primo risultato di accordi commerciali bilaterali con altre aree del mondo, - quali i negoziati transatlantici con gli Stati Uniti e il NAFTA - si moltiplicano le occasioni di dissidio a tale proposito fra i ministri degli affari esteri ed i ministri dell'agricoltura.
Per quanto concerne il rapporto tra prodotti continentali e prodotti mediterranei l'oratore rileva come molte regioni italiane siano interessate maggiormente dai primi che dai secondi e ribadisce come per taluni prodotti mediterranei, quali l'olio d'oliva, siano previsti proporzionalmente dei contributi di gran lunga superiori a quelli stabiliti per prodotti continentali quali i cereali.
Con riferimento ai quesiti del senatore Nava l'oratore, pur dichiarandosi fautore del libero scambio, sottolinea l'esigenza di non sottovalutare taluni rischi insiti nel processo di globalizzazione. In questa prospettiva si pongono le proposte dell'Unione europea volte ad inserire disposizioni di carattere ambientale e sociale nel contesto degli accordi internazionali ed a tale proposito sarebbe altresì opportuno considerare in tale ambito l'introduzione di norme antitrust. Per quanto concerne le biotecnologie sarebbe utile la costituzione di una autorità europea sul modello della Food and Drug Administration (FDA), anche se questa potrebbe apparire una istituzione di carattere federale, in quanto i produttori attualmente riescono ad ottenere prima le relative autorizzazioni negli Stati Uniti, che applicano criteri meno rigorosi che non in Europa, salvo poi pretendere di esportare i loro prodotti in Europa sulla base delle regole commerciali internazionali. Si deve tener conto tuttavia che, secondo il commissario europeo Fischler, non tutte le applicazioni delle biotecnologie hanno una connotazione negativa, come nel caso di quelle volte a ridurre l'incidenza delle malattie e l'impiego dei pesticidi. Su tali problemi sarebbe opportuno un approfondimento del dibattito nell'Unione europea coinvolgendo anche i Parlamenti nazionali.
Il presidente BEDIN ringrazia il dottor Pirzio Biroli per la chiarezza dell'esposizione e delle risposte e dichiara conclusa l'audizione.
Il seguito dell'indagine é quindi rinviato.

La seduta termina alle ore 9,50.