AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3a)

MARTEDI' 27 FEBBRAIO 2001
351a Seduta

Presidenza del Presidente
MIGONE

Interviene l'ambasciatore Silvio Fagiolo.

La seduta inizia alle ore 14,35.



PROCEDURE INFORMATIVE

Seguito dell'indagine conoscitiva sulle rappresentanze italiane all'estero. Audizione dell'ambasciatore Silvio Fagiolo.

Riprende l'indagine, sospesa nella seduta del 22 febbraio scorso.

Il PRESIDENTE, rivolto all'ambasciatore Fagiolo un cordiale benvenuto, sottolinea come dalla sua odierna audizione potranno derivare indicazioni molto utili in ordine alle prospettive del processo di integrazione europea – già oggetto del suo precedente incarico a Bruxelles come Rappresentante permanente presso l'Unione europea – e ai rapporti italo-tedeschi, che saranno al centro della sua missione come Ambasciatore a Berlino.

L'ambasciatore FAGIOLO ritiene opportuno fare riferimento in primo luogo alla sua esperienza, da poco conclusasi, di Rappresentante permanente dell'Italia presso l'Unione Europea. Sebbene essa abbia avuto una durata piuttosto breve in rapporto all'ordinario - circa un anno - è risultata assai densa negli impegni e nel complesso molto significativa anche sotto il profilo dei risultati.
Intende riferirsi in particolare al Trattato di Nizza, la cui firma è intervenuta proprio ieri, che segna certamente una svolta importante nel processo di integrazione europea, sebbene le attese che avevano preceduto e accompagnato i negoziati siano state in parte deluse. Occorre inoltre ricordare che, sulla falsariga delle intese maturate a Nizza, come pure nei precedenti Consigli europei, sono tuttora in corso alcune trattative su aspetti molto specifici, mentre comincia a delinearsi una strategia economica comune tra gli Stati membri, sulla scorta delle indicazioni del Consiglio europeo di Lisbona.
Durante il suo incarico, il grado di integrazione dell'Italia nei processi decisionali comunitari e la sua ottemperanza rispetto alle normative dell'Unione europea si è attestata su livelli nel complesso soddisfacenti. Rispetto ad un passato nel quale il marcato europeismo italiano sul terreno dei principi stentava a trovare riscontro sul piano concreto, si è in effetti assistito ad un miglioramento, rilevabile alla stregua di tutti i più significativi parametri. Così, le condanne riportate dall'Italia ad opera della Corte di giustizia delle Comunità europee sono rimaste intorno alla media comunitaria, e quindi ad un livello inferiore, ad esempio, di quello rilevabile per un paese come la Francia. Soltanto in un caso, inoltre, l'Italia è rimasta nel corso del 2000 in posizione di minoranza nell'ambito del Consiglio, a fronte dei 6-7 casi che mediamente si registravano negli anni precedenti.
Tutto ciò ha certamente giovato alla credibilità del paese nelle relazioni comunitarie, anche in relazione ad una più assidua partecipazione dei suoi Ministri ai lavori del Consiglio, oltretutto sorretta dalla possibilità di una più accurata preparazione nella fase istruttoria.
A tale quadro fa invece purtroppo riscontro il persistere di una sottorappresentazione sul versante dell'alta burocrazia comunitaria, il che rappresenta certamente un importante svantaggio, dal momento che l'impostazione iniziale dei dossier comunitari, affidati alle strutture della Commissione, condiziona largamente il contenuto concreto delle delibere che in prosieguo vengono adottate a livello politico. E' quindi opportuno che da parte dell'Esecutivo si continui anche in futuro a richiamare l'attenzione nelle sedi opportune sull'esigenza di un riequilibrio, senza che ciò comporti in alcun modo la volontà di un ritorno a forme di reclutamento rigidamente ancorate alla cittadinanza.
Passa quindi ad illustrare le problematiche inerenti al suo nuovo incarico come ambasciatore a Berlino, ricordando come sin dal dopoguerra l'Italia e la Germania abbiano costantemente manifestato una forte consonanza negli indirizzi di politica estera. Entrambi gli Stati hanno in particolare dimostrato di considerare prioritario ad un tempo l'obiettivo dell'integrazione europea e il mantenimento di un forte legame euro-atlantico, evitando quei disequilibri che si sono potuti a tratti manifestare fra le due istanze in questione, ad esempio, nella politica estera della Francia e, simmetricamente, della Gran Bretagna. Comune è stata inoltre l'attenzione riservata ai rapporti con l'Unione sovietica. Ad avvicinare Italia e Germania hanno contribuito infine fattori come il forte dinamismo delle rispettive economie, specie nel contesto della ricostruzione post-bellica, la presenza di numerosissimi immigrati italiani nelle città tedesche e la solidità delle relazioni culturali, che si inseriscono nel contesto di un legame millenario.
La speciale convergenza fra l'Italia e la Germania ha avuto modo nel corso dei decenni di manifestarsi in tutti gli ambiti, a cominciare dalle sedi multilaterali; si tratta di un patrimonio che è necessario preservare ed aggiornare nel mutato contesto internazionale, compito questo che sarà – per ciò che rientra nelle sue possibilità e competenze - al centro della sua attività di ambasciatore a Berlino.
Un primo terreno di confronto non potrà che essere quello dei negoziati per la revisione dei trattati europei, in vista della Conferenza intergovernativa del 2004. In particolare, si tratterà di definire le modalità per la costituzionalizzazione dei trattati, per l'affermazione di un'identità europea nel settore della difesa e per l'inserimento della Carta dei diritti nel sistema dei trattati stessi. Il rapporto con l'Italia potrà risultare assai rilevante per far sì che tali essenziali passaggi siano effettuati attenendosi ad un coerente orientamento europeista.
Non meno rilevante potrà essere l'influenza delle relazioni italo-tedesche per garantire che il processo di allargamento ad Est si mantenga in una cornice comunitaria, e non siano privilegiate dalla Germania e dai vari Stati candidati all'ingresso nell'Unione scorciatoie sul piano delle relazioni bilaterali.
Essenziale sarà poi il mantenimento di indirizzi coerenti sul versante delle relazioni euro-atlantiche. Al riguardo, nei rapporti con gli Stati Uniti assumeranno un rilievo centrale i problemi inerenti all'ipotizzato sviluppo di un sistema di difesa antimissile e l'ipotesi del perfezionamento del sistema di difesa e di sicurezza europea.
Sotto il primo profilo, è presumibile che gli Stati Uniti non intendano recedere dalla realizzazione del progetto; si tratterà quindi di definire modalità, tempi e limiti per l'iniziativa idonei a evitare potenziali ripercussioni negative sugli equilibri mondiali, ed a tal fine sarà di speciale importanza il ruolo della Germania.
Per quanto attiene alle prospettive di affermazione di una difesa europea, si sono in effetti manifestati taluni interrogativi da parte degli USA, senza che siano però emerse vere obiezioni di principio. I segnali più recenti sembrano peraltro indicare che talune perplessità siano state fugate, e ciò va probabilmente ascritto anche ai chiarimenti che hanno avuto modo di fornire all'Amministrazione statunitense, nelle loro recenti visite a Washington, i ministri Fischer e Dini.
Indicazioni rassicuranti sembrano inoltre potersi desumere anche in ordine alla mancanza di una volontà di disimpegno delle forze degli Stati Uniti dal contesto europeo.
Per quanto riguarda i rapporti con la Russia, Italia e Germania sono accomunate da un accentuato interesse nel senso del successo delle iniziative di riforma ivi in corso. L'orientamento è compendiabile nella formula della "fiducia critica" verso Mosca, ciò che comporta la scelta di collegare le aperture di credito ad una realistica valutazione dei progressi compiuti sul versante delle riforme, senza dimenticare i problemi attinenti ai diritti umani. In ogni caso, Italia e Germania ritengono dannosa ogni tentazione di relegare la Russia in una condizione di sostanziale marginalità negli equilibri geo-strategici. E' verosimile che sull'impronta da dare nei rapporti con la Russia potranno esservi occasioni di verifica con l'Amministrazione USA, la quale sembra adesso orientata nel senso di un maggiore rigore rispetto agli indirizzi adottati in proposito durante la presidenza Clinton.
Per ciò che attiene più direttamente il ruolo internazionale della Germania, da parte tedesca si ritiene di non poter accettare condizioni di minorità in funzione degli esiti dell'ultimo conflitto mondiale, ferme restando quelle scelte di autolimitazione che sono state compiute a suo tempo, in particolare attraverso la rinuncia a dotarsi di armamenti nucleari.
Tale orientamento viene peraltro perseguito con moderazione ed equilibrio, e di ciò si è avuto un chiaro riscontro in occasione dei negoziati che hanno preceduto gli accordi di Nizza, ove l'apporto tedesco è stato molto apprezzato per ciò che attiene, in particolare, alla questione della riponderazione.
La ricerca di un ruolo più incisivo nella comunità internazionale da parte della Germania si esprime anche attraverso una speciale attenzione per le problematiche della riforma del Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite.
A tale riguardo, taluni malintesi che possono essere insorti nei rapporti italo-tedeschi in ordine alla effettiva valenza dell'iniziativa di riforma portata avanti dall'Italia sembrano ormai superati, essendo stato chiarito che i criteri oggettivi di rappresentatività che vengono fatti valere non sono rivolti in chiave anti-tedesca.
Su tali basi, vi sono le condizioni per una riflessione comune in vista di una riforma del Consiglio di sicurezza che, pur non essendo imminente, rimane comunque all'orizzonte. Al riguardo, sembra rilevabile una potenziale convergenza italo-tedesca sull'opportunità di attribuire maggiore rappresentatività al Consiglio di sicurezza e di promuovere l'affermazione di una dimensione europea nel funzionamento di tale organo. A tale ultimo riguardo, va considerato che vi è già oggi una consultazione molto stretta fra i paesi dell'Unione europea sulle modalità di azione in seno al Consiglio; si tratta ora di formalizzare le prassi maturate in proposito, mentre sembra prematura l'ipotesi di istituire un seggio permanente europeo.
Per quanto riguarda le prospettive di integrazione economica nell'ambito dell'Unione europea, la Germania intende, in vista dell'avvio della effettiva circolazione dell'euro, e quindi della rinuncia al marco, contribuire al rafforzamento degli strumenti comunitari di salvaguardia della stabilità della moneta e di promozione dello sviluppo. Diversamente, la rinuncia alla moneta nazionale rischierebbe di far insorgere situazioni di disagio e malcontento.
Si tratta peraltro di un'esigenza largamente condivisibile, sulla quale Italia e Germania potranno operare di comune accordo.
Analoghe considerazioni possono essere svolte per quanto attiene all'obiettivo del rafforzamento dei rapporti bilaterali sotto il profilo degli investimenti. A tale riguardo, a tutt'oggi gli investimenti tedeschi in Italia sono alquanto inferiori rispetto a quanto sarebbe lecito attendersi, il che va ascritto probabilmente all'insufficienza delle garanzie e degli incentivi a favore degli investitori della Germania.
Per quanto riguarda i problemi delle comunità degli italiani in Germania, si deve constatare come, rispetto alla media nazionale tedesca, gli indici di scolarità e di occupazione siano ancora insoddisfacenti. Occorre quindi un'azione di supporto, che potrà essere perseguita attraverso la collaborazione con le autorità tedesche, ma anche con l'informazione fra i cittadini italiani residenti in Germania in ordine ai diritti che discendono dalla cittadinanza europea. In tale contesto, potrebbe certamente risultare opportuno un congruo rafforzamento del personale operante nei ben tredici consolati presenti in Germania, accompagnato dal conferimento di più adeguate risorse strumentali.
Sempre sul piano delle esigenze logistiche, a conclusione del suo intervento, l'ambasciatore Fagiolo sottolinea l'opportunità del sollecito reperimento di risorse aggiuntive per consentire la conclusione dei lavori di ripristino dello storico edificio dell'ambasciata d'Italia a Berlino.

Il senatore PORCARI esprime apprezzamento per la lucida esposizione dell'ambasciatore Fagiolo, che conferma come sia stata una scelta felice la sua nomina a Berlino, anche se desta perplessità la durata troppo breve della sua missione come rappresentante d'Italia presso l'Unione europea. Con riferimento al ruolo e alla presenza dell'Italia nell'Unione, osserva che la scarsezza di alti funzionari di nazionalità italiana costituisce un evidente elemento di debolezza del paese.
Si sofferma poi sui rapporti bilaterali con la Germania, auspicando che si riesca a far comprendere alle autorità di Berlino, grazie anche alla sensibilità diplomatica del nuovo ambasciatore italiano, l'esigenza di compensare la spinta verso Est dell'Unione europea con una politica mediterranea che finalmente esca dallo stato embrionale in cui è rimasta dopo la Conferenza di Barcellona.

Il senatore SERVELLO rileva che l'espansione economica della Germania verso i paesi già appartenenti al blocco comunista è un dato di fatto ineluttabile, che va però inquadrato in una visione di ordine generale comprendente l'intero continente europeo e il bacino del Mediterraneo. Pone in risalto poi l'importanza di un buon funzionamento degli uffici consolari per la numerosa collettività italiana che vive in Germania.

Il senatore ANDREOTTI ricorda la sperimentata convergenza dell'Italia e della Repubblica federale tedesca su tutti i principali temi di politica estera: sottolinea in particolare l'iniziativa Genscher-Colombo, che condusse alla dichiarazione di Venezia sul Medio Oriente, e la stretta cooperazione in seno al Consiglio di Sicurezza, quando i governi di Roma e di Bonn non si allinearono alla generale preferenza per l'Iraq durante il lungo conflitto contro l'Iran.
Per quel che riguarda le prospettive di riforma dell'ONU, è necessario affermare con chiarezza che l'Unione europea dovrà essere rappresentata unitariamente con un seggio permanente in seno al Consiglio di Sicurezza, se si vuole che la politica estera e di sicurezza comune diventi una realtà.

Il presidente MIGONE domanda anzitutto se, alla luce della lunga esperienza maturata dall'ambasciatore Fagiolo, la conferenza intergovernativa può essere ancora considerata un metodo valido per la revisione del trattato sull'Unione europea. Di fronte ai veti incrociati che finiscono per condizionare pesantemente i negoziati intergovernativi, occorre domandarsi se esistano metodi alternativi.
In merito alla riforma del Consiglio di Sicurezza, osserva che la Francia e il Regno Unito appoggiano la richiesta tedesca di un seggio permanente per un sottile calcolo che mira a rilegittimare il loro status, ormai anacronistico, mediante la cooptazione dei principali paesi finora esclusi.
Infine fa presente che la ragione principale per cui i paesi europei dovrebbero opporsi al progetto americano di realizzare uno scudo antimissile consiste nelle ripercussioni negative che esso avrebbe sul piano della proliferazione nucleare, che costituisce un rischio ben maggiore della teorica vulnerabilità rispetto a un attacco missilistico.

L'ambasciatore FAGIOLO replica ai senatori precedentemente intervenuti, facendo presente anzitutto al senatore Porcari che il suo trasferimento dalla rappresentanza presso l'Unione europea è stato anticipato, rispetto alla normale durata di tale missione, poiché il Ministero ha avuto l'esigenza di coprire il posto di ambasciatore d'Italia a Berlino. Nell'assumere tale funzione ha ben chiaro che la Germania è diventata un fattore di equilibrio e di stabilità in Europa, per la maturità della sua società civile e per l'approccio rigoroso alle questioni finanziarie, che ha rappresentato un non trascurabile contributo all'integrazione comunitaria.
Vi è certo una sensazione di marginalità della politica euromediterranea, anche per l'insufficienza delle risorse finanziarie che è stato possibile destinare ai programmi di cooperazione in tale area, ma si fa strada ora anche nei paesi nord-europei una nuova consapevolezza dell'importanza dei rapporti con il Sud del mondo, in un sistema economico globalizzato. Pertanto il governo tedesco ha accettato l'idea che l'immigrazione sia una sfida comune per i paesi dell'Unione europea e, in vista dell'allargamento ad Est, è favorevole a una lunga moratoria per la libera circolazione delle persone.
Rispondendo poi al senatore Andreotti, sottolinea l'ampiezza della collaborazione italo-tedesca in politica estera, che ha visto Roma e Berlino schierate su identiche posizioni sia quando si è trattato di ospitare i cosiddetti euromissili, per rispondere alla sfida sovietica, sia quando è apparso opportuno assumere iniziative per promuovere accordi di disarmo. Questa politica di dialogo e di rafforzamento della sicurezza viene comunemente definita "genscherismo", dal nome del ministro degli esteri della Repubblica federale tedesca, ma si è avvalsa anche dei contributi del senatore Andreotti, nel lungo periodo in cui egli ha diretto la politica estera italiana.
In merito alle domande del presidente Migone osserva anzitutto che sembra inevitabile, allo stato attuale, ricorrere ai negoziati intergovernativi per la revisione dei trattati europei; del resto alcuni paesi hanno bisogno di sperimentare i limiti che in molti campi incontra l'azione degli Stati. Non sembra possibile invece elaborare nell'ambito dell'Unione europea una posizione comune sul disarmo, che deve inevitabilmente essere discussa in sede NATO. Tuttavia vi è un sentire comune degli europei sui rischi che la difesa antimissile comporta, per la possibile proliferazione delle armi nucleari e per il peggioramento dei rapporti con la Russia.
Peraltro il presidente Bush, pur avendo manifestato il proposito di realizzare uno scudo antimissile, non sembra intenzionato a procedere in maniera unilaterale e precipitosa, ma ha piuttosto aperto una seria riflessione in seno all'amministrazione e con gli alleati, prima di assumere decisioni definitive.

Il presidente MIGONE ringrazia l'ambasciatore Fagiolo per le sue ampie risposte e dichiara chiusa l'audizione.

Il seguito dell'indagine conoscitiva è rinviato ad altra seduta.

La seduta termina alle ore 15,45.