LAVORO, PREVIDENZA SOCIALE (11a)

MARTEDÌ 4 FEBBRAIO 1997


80a Seduta

Presidenza del Presidente
SMURAGLIA

Interviene il ministro del lavoro e della previdenza sociale TREU e il sottosegretario di Stato per lo stesso Dicastero MONTECCHI.

La seduta inizia alle ore 15,15.

IN SEDE REFERENTE
(449) FILOGRANA ed altri: Norme recanti l'attuazione del lavoro interinale
(1918) Norme in materia di promozione dell'occupazione
(Seguito dell'esame congiunto e rinvio)

Riprende l'esame congiunto dei provvedimenti in titolo, sospeso nella seduta del 30 gennaio 1997.

Il presidente SMURAGLIA ricorda che nella precedente seduta il ministro Treu, costretto ad allontanarsi al termine della sua esposizione a causa di improrogabili impegni presso l'altro ramo del Parlamento, si era riservato però di tornare oggi in Commissione per rispondere alle eventuali domande e richieste di chiarimento dei senatori. Ringrazia quindi il Ministro del lavoro per la sua disponibilità e dà la parola ai senatori che la chiedono.

Il senatore Michele DE LUCA chiede chiarimenti sulla misura dell'incremento dell'occupazione che si prevede possa derivare dall'applicazione delle misure recate dal disegno di legge n. 1918. Tale provvedimento si fonda essenzialmente sul concetto di flessibilità normata e, a tale proposito, il Governo dovrebbe chiarire se le misure di flessibilità che intende introdurre, con il provvedimento all'esame o con altri eventuali provvedimenti ancora da definire, sono quelle che risultano dall'Accordo sul lavoro del settembre 1996 o se ci si deve aspettare altre misure di flessibilità in uscita, cioè volte a modificare la disciplina dei licenziamenti. Chiede infine chiarimenti sulle misure che il Governo intende adottare in direzione di una politica degli incentivi allo sviluppo mirata e non indiscriminata e, in particolare, sugli incentivi previsti per i settori con maggiori capacità di assorbimento di manodopera.

Il senatore TAPPARO chiede in quale misura il Ministero del lavoro intende impegnarsi per ridurre al minimo i processi di espulsione di lavoratori posti in essere nell'ambito di processi di ristrutturazione intrapresi da aziende che non intendono utilizzare gli strumenti oggi disponibili - quali i contratti di solidarietà o l'introduzione di forme di lavoro a tempo parziale - per assicurare il mantenimento dei posti di lavoro esistenti. Per quanto riguarda l'orario di lavoro, osserva che l'Italia rischia di trovarsi in forte ritardo rispetto ad altri partners europei, come la Francia, nella predisposizione di provvedimenti volti ad incentivare la rimodulazione e la riduzione degli orari al fine di creare nuova occupazione e di difendere quella esistente.
Dopo aver ricordato che l'efficacia di provvedimenti finalizzati a creare nuovi posti di lavoro - quale ad esempio quello, recente, relativo al prestito d'onore per giovani imprenditori - può essere valutata congruamente non certo sulla base delle domande di finanziamento presentate, bensì solo dopo alcuni anni, sulla base del numero delle imprese avviate con successo, il senatore Tapparo rileva che l'obiettivo dell'aumento dell'occupazione può essere conseguito non soltanto attraverso l'adozione di idonee politiche del lavoro, ma anche attraverso coraggiose politiche industriali, finalizzate a rafforzare i settori strategici anche attraverso un uso accorto della domanda pubblica, compatibile con i vincoli posti in sede comunitaria.

Il senatore MANZI chiede di conoscere l'orientamento del Governo per quanto riguarda la convocazione della Conferenza nazionale sull'occupazione annunciata subito dopo la stipula dell'Accordo del settembre 1996 e poi rinviata sine die. Ritiene poi utile conoscere gli orientamenti del Governo per quanto riguarda l'adozione del provvedimento di recepimento della direttiva comunitaria sulla riduzione dell'orario di lavoro legale.

Il senatore CORTELLONI chiede di sapere quale ruolo il Governo attribuisce ad una politica di sviluppo delle imprese in relazione agli obiettivi di crescita dei livelli occupazionali. Dopo aver osservato che l'attuale sistema degli ammortizzatori sociali induce una forte tendenza all'irrigidimento del mercato del lavoro, richiama l'attenzione sulla necessità di una ulteriore ritirata della presenza pubblica nel sistema economico e produttivo, e di misure idonee ad assicurare il finanziamento di nuovi posti di lavoro attraverso una rivitalizzazione dell'economia di mercato.

Il senatore MULAS chiede al Ministro di chiarire quali risultati in termini di aumento dei posti di lavoro egli ritiene possibile conseguire nelle zone a basso tasso di industrializzazione, attraverso l'attuazione delle misure previste dal disegno di legge n. 1918. Esprime poi perplessità sulla parte di tale provvedimento relativa all'apprendistato, osservando che probabilmente sarebbe stato possibile concedere agevolazioni di carattere contributivo alle imprese a prescindere dall'ampliamento delle possibilità di ricorrere a tale istituto. Ritiene necessario chiarire il significato del riferimento alle qualifiche di esiguo contenuto professionale per le quali è vietato, ai sensi del comma 4 dell'articolo 1, il ricorso al contratto di fornitura di lavoro temporaneo. Osserva in conclusione che l'attribuzione di un ruolo assai rilevante alle organizzazioni sindacali e alla contrattazione collettiva nazionale nel disegno di legge n. 1918, rischia di dilatare in misura eccessiva i tempi di attuazione delle disposizioni ivi contenute.

Secondo il senatore MONTAGNINO il problema della disoccupazione nelle aree svantaggiate non risiede tanto nella mancanza di flessibilità del mercato del lavoro quanto nella mancanza di opportunità reali di sviluppo, che possono derivare soltanto da efficaci politiche di investimento e di formazione, sulle quali chiede chiarimenti al Ministro.

Il senatore PELELLA ritiene che la ridefinizione dei contratti di apprendistato contenuta nel disegno di legge n. 1918 possa consentire il ricorso, in misura più ampia, a uno strumento a suo avviso più idoneo dei contratti di formazione lavoro ad assicurare un'equilibrata distribuzione tra attività formative e pratiche.

Il presidente SMURAGLIA chiede al Ministro di chiarire quali obiettivi il Governo intende conseguire con le disposizioni dell'articolo 12 del disegno di legge n. 1918, che ridefiniscono la disciplina sanzionatoria del contratto a tempo determinato. Chiede quindi chiarimenti su modalità e tempi di attuazione della direttiva comunitaria in materia di orario di lavoro, considerato che nel disegno di legge comunitaria 1995-1996 il relativo provvedimento delegato è incluso all'allegato A, ed è previsto che sia adottato nel termine di dodici mesi, senza l'indicazione di specifici criteri e principi direttivi. Ritiene inoltre opportuno precisare la natura del rapporto che si instaura attraverso i tirocini previsti dall'articolo 17 del disegno di legge n. 1918 dato che viene esplicitamente escluso in tale disposizione che si possa parlare di rapporto di lavoro.

Risponde ai quesiti postigli il ministro TREU, il quale osserva preliminarmente che è sempre molto difficile formulare proiezioni credibili in ordine alle previsioni di incremento dell'occupazione, poichè tale dato è strettamente connesso ai livelli generali di crescita, in un rapporto che è diventato sempre meno elastico, in quanto influenzato da variabili macroeconomiche non sempre controllabili quale, ad esempio, l'innovazione tecnologica. Con le misure all'esame il Governo si propone di aumentare la quantità di occupazione conseguibile dato un certo livello di crescita: ciò è possibile incrementando, ad esempio, l'investimento nei settori a più elevata intensità di lavoro e nei nuovi bacini di impiego, ferma restando la necessità di contemperare tale scelte con politiche industriali volte ad incentivare i settori tecnologicamente all'avanguardia. L'Accordo sul lavoro del settembre 1996 mira ad elevare il rapporto tra crescita ed occupazione delineato nel documento di programmazione economico-finanziaria per il triennio 1997-1999, con l'obiettivo di arrivare a raddoppiare la cifra ivi indicata. Come è già stato detto, la possibilità di centrare tale obiettivo dipende dal tasso di crescita, per il quale si fanno attualmente previsioni meno pessimistiche di quelle formulate lo scorso anno. Peraltro, anche a livello europeo, in sede di valutazione sugli effetti del mercato unico, è stato possibile constatare l'esistenza di un effetto di crescita, anche se più ridotto rispetto a quello previsto alcuni anni fa. Si può concludere, quindi, che anche se vi sono possibilità di miglioramento, è però assai difficile formulare previsioni certe.
Per quanto riguarda il tema della flessibilità, il Ministro precisa che il Governo intende attenersi rigorosamente a quanto previsto dall'Accordo del settembre 1996, senza nulla aggiungere ad esso, mentre esprime l'auspicio che, attraverso l'esercizio di una delle deleghe legislative previste dal disegno di legge di iniziativa del Governo in materia di decentramento amministrativo, recentemente approvato dalla Camera dei deputati, si possa pervenire a un riordino del sistema degli incentivi, attraverso l'adozione di misure di selezione, di razionalizzazione e di semplificazione delle procedure, e l'indicazione di obiettivi e modalità di intervento differenziate a seconda delle aree, dei settori produttivi o dei soggetti ai quali l'incentivo medesimo è indirizzato. Rientrano in tale contesto anche gli incentivi concessi al settore automobilistico, che conserva una elevata elasticità occupazionale. La stima ufficiosa del Governo in proposito è che il sostegno assicurato a tale settore può autofinanziarsi e pertanto, considerato anche il risparmio realizzato sul versante degli ammortizzatori sociali, si può parlare di misure in linea con l'impostazione testè illustrata.
Dopo essersi soffermato sulle misure recentemente adottate a sostegno dell'artigianato e delle esportazioni, il Ministro del lavoro, pur rilevando che in alcuni settori - tra i quali anche quello automobilistico - il mantenimento dei posti di lavoro comincia a comportare costi maggiori di quelli richiesti per crearne di nuovi, rileva che il Governo è intenzionato ad impegnarsi per assicurare la continuità dell'occupazione in tutti i settori produttivi e specialmente nelle aziende o nei comparti dove si proceda ad interventi di ristrutturazione, fermo restando che vi deve essere da parte dell'impresa uno sforzo costante di aggiornamento e di riqualificazione per sostenere adeguati livelli di competitività.
Rispondendo ad altri quesiti posti, il ministro Treu sottolinea che, nell'ambito del dibattito sulla riforma dello Stato sociale, va preso in considerazione anche un intervento di riordino degli ammortizzatori sociali e si dichiara disponibile a valutare con attenzione eventuali proposte emendative che vengano avanzate in tal senso nel corso dell'esame del disegno di legge n. 1918. La riduzione e la rimodulazione dell'orario di lavoro è un obiettivo importante e il fatto che si riscontra un certo ritardo dell'Italia nel procedere alla revisione della legislazione in materia deve costituire un incentivo all'adozione di adeguati interventi legislativi: non è da escludere in proposito la possibilità di introdurre modifiche al disegno di legge all'esame ove ciò si renda necessario per pervenire ad un miglior coordinamento con i provvedimenti di attuazione della direttiva comunitaria già richiamata nel dibattito. Anche per questo aspetto, il Governo è disposto a prendere in cosiderazione eventuali emendamenti, pur segnalando l'opportunità di non appesantire eccessivamente nei contenuti il disegno di legge n. 1918.
Il ministro Treu si sofferma quindi sul tema dei prestiti d'onore, rilevando che in effetti la valutazione sulla vitalità delle attività imprenditoriali attivate per tale via richiede tempi non inferiori all'anno. Nel complesso, l'esperienza maturata con la legislazione sull'imprenditoria giovanile non è negativa, dato che si registra un elevato tasso di sopravvivenza delle imprese e anche il costo dei nuovi posti di lavoro così creati, pur essendo superiore alla media, non è certo insostenibile. Per quanto riguarda la Conferenza nazionale sull'occupazione, il Presidente del Consiglio sta valutando le diverse proposte relative allo svolgimento di essa e alla eventualità di farla precedere da iniziative più mirate, per settori di intervento o per territorio, come suggeriscono alcuni. Su tale materia sono comunque in corso consultazioni con le forze politiche e le parti sociali.
Proseguendo nella sua esposizione il Ministro Treu osserva che indubbiamente vi è uno stretto legame tra la crescita del tessuto della piccola e media impresa e la creazione di nuovi posti di lavoro, e, a tale proposito, fa presente che è intenzione del Governo conseguire una riduzione del costo degli ammortizzatori sociale per liberare risorse da destinare a nuovi investimenti. A tale proposito, va rilevato che il settore pubblico ha compiuto negli ultimi anni non pochi passi indietro rispetto alla sua precedente incidenza nella vita economica - nel pubblico impiego da anni vige il blocco del turn over - ma non si può escludere un ruolo specifico di esso nell'area dei nuovi lavori, in particolare per quanto riguarda i settori della cura e dell'assistenza alla persona, della tutela ambientale e dei beni culturali e del no profit, suscettibili di produrre consistenti incrementi dell'occupazione, per i quali è auspicabile una proficua collaborazione tra pubblico e privato che, in altri paesi europei, non ha mancato di produrre buoni risultati. Tale collaborazione può produrre effetti positivi anche per quanto concerne i lavori socialmente utili e la realizzazione di opere pubbliche attraverso il sistema del project financing.
Sono stati posti degli interrogativi sull'articolo 17 del disegno di legge n. 1918, relativo ai tirocini formativi e di orientamento: per tale iniziative non si può parlare dell'esistenza di un rapporto di lavoro, poichè si tratta di forme di alternanza tra studio e attività pratiche, per le quali non è prevista alcuna retribuzione ma soltanto l'obbligo da parte dei soggetti promotori di assicurare i tirocinanti contro gli infortuni sul lavoro e per la responsabilità civile. I destinatari delle disposizioni in discussione sono, essenzialmente, studenti delle scuole medie superiori o dell'università, che dovrebbero essere impegnati in una esperienza con un valore essenzialmente formativo e di orientamento, disciplinata, nella modalità di svolgimento e nella durata, attraverso apposite convenzioni.
Il fine dell'articolo 12, sul quale ha chiesto chiarimenti il presidente Smuraglia, è essenzialmente quello di graduare la disciplina sanzionatoria del contratto a tempo determinato, anche se in effetti permane l'esigenza di approfondire il problema delle sanzioni da irrogare nel caso del ricorso al contratto a tempo determinato al di fuori delle ipotesi consentite dalla normativa vigente: come è noto, infatti la casistica è assai complessa e fonte di un esteso contenzioso, per la difficoltà di individuare con precisione la causa del contratto.
Rispondendo a specifici quesiti ed osservazioni formulati dal senatore Mulas, il Ministro ribadisce quanto già sottolineato la volta scorsa relativamente al fatto che un giudizio complessivo deve investire l'intero pacchetto di iniziative che il Governo ha promosso in attuazione del Patto del lavoro, e non un singolo provvedimento o peggio ancora una sua parte, e al riguardo deve far presente che l'insieme delle misure attivate o in fase di attivazione interessano potenzialmente tutti i lavoratori, e non fasce marginali del mercato del lavoro. Per quanto poi riguarda in particolare l'orario di lavoro e il part time, richiama l'esperienza dell'Olanda e dell'Irlanda, gli unici due paesi in cui - grazie anche alla loro dimensione demografica e alla loro omogeneità sociale - misure complesse ed innovative come la rimodulazione degli orari di lavoro e dei modelli di vita e il part time tradizionale o lo short full time (un pieno tempo breve di 30-31 ore settimanali) hanno coinvolto una percentuale considerevole, il 35 per cento, della popolazione, senza che i rispettivi Governi abbiano dovuto mobilitare finanziamenti considerevoli per conseguire il successo delle iniziative. In ordine invece alle aree di crisi, ricorda le incentivazioni fiscali e contributive per le piccole e medie imprese, nonchè i patti territoriali e i contratti d'area: a quest'ultimo proposito fa presente che l'evoluzione, rispetto ad un passato anche recente, è stata radicale e che la logica degli incentivi selettivi richiede che i finanziamenti vengano assegnati soltanto sulla base di progetti chiaramente e concretamente definiti; e sempre a tale riguardo fa presente che già nella primavera scorsa egli aveva personalmente sollecitato, per quanto riguarda la regione Sardegna, la presentazione di progetti specifici per il Sassarese ed altre zone.
In merito poi alle osservazioni avanzate, anche dal senatore Pelella, sull'istituto dell'apprendistato, fa presente che l'innalzamento dell'età è stato motivato dalla volontà di cogliere tipologie diverse che differissero dall'immagine tradizionale di apprendista privo di scolarità, ed osserva anche che nel Meridione non vi è molta differenza nelle agevolazioni contributive tra il contratto di formazione lavoro e l'apprendistato, due istituti la cui unificazione è sconsigliata dalla presenza di storie e tradizioni diverse e forse di forti suscettibilità presso le parti sociali.
Conviene con il senatore Mulas sul fatto che l'espressione:«di esiguo contenuto professionale», utilizzata nell'articolo 1, comma 4, lettera a), del disegno di legge n. 1918, per identificare uno dei casi in cui è vietata la fornitura di lavoro temporaneo, non corrisponde ad una formulazione brillante, anche se già usata nell'Accordo del 23 luglio 1993: è nondimeno chiaro l'obiettivo della norma che è quello di escludere dal lavoro interinale attività di bassa qualificazione professionale; e quanto al rinvio alla contrattazione collettiva per l'individuazione dei profili professionali, operata nella stessa lettera dell'articolo 1, osserva che ciò risponde alla esigenza di delegificazione, oltre che all'esperienza di paesi stranieri, come la Francia.
In riferimento, infine, ad alcune osservazioni del senatore Montagnino, afferma che nel Sud i maggiori ostacoli allo sviluppo dell'occupazione non risiedono certamente nelle rigidità del mercato del lavoro e dei fattori produttivi, ma in fenomeni ben più tragici, e fa presente inoltre che prima di mobilitare risorse pubbliche aggiuntive nella formazione professionale, è indispensabile impiegare più e meglio i mezzi finanziari messi a disposizione dall' Unione europea: attualmente il tasso di utilizzazione del Fondo sociale europeo è purtroppo ancora esiguo, non superando il 12 per cento, senza considerare oltretutto l'ancor più bassa capacità di spesa delle Regioni autonome. È doveroso ricordare al riguardo che il piano di rientro è già stato avviato e il ministro Ciampi ha fissato come obiettivo per la fine del corrente anno un tasso di utilizzazione di tutti i Fondi strutturali europei del 38 per cento, che corrisponde alla media europea.

Il presidente SMURAGLIA ringrazia il ministro Treu e rinvia il seguito dell'esame congiunto alla prossima seduta.

La seduta termina alle ore 16,30.