AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3ª)

MERCOLEDI' 28 OTTOBRE 1998

158ª Seduta

Presidenza del Presidente

MIGONE


Interviene il direttore generale per la cooperazione allo sviluppo del Ministero degli affari esteri, ministro Vincenzo Petrone.

La seduta inizia alle ore 15,10 .



PROCEDURE INFORMATIVE

Seguito dell'indagine conoscitiva sugli strumenti della politica estera italiana: audizione del Direttore generale per la cooperazione allo sviluppo.
(R028 000, C03a, 0001°)

Riprende l'indagine, sospesa nella seduta del 22 settembre scorso.

Il presidente MIGONE, nell'introdurre l'audizione del ministro Petrone, nuovo direttore generale per la cooperazione allo sviluppo, osserva che questa audizione nasce dall'esigenza di fare il punto sulla situazione attuale delle strutture della cooperazione nella fase che necessariamente intercorrerà prima della messa in opera della riforma del settore.

Il ministro PETRONE illustra gli aspetti di fondo degli strumenti della cooperazione allo sviluppo di cui da pochi mesi è stato investito della dirigenza, nel quadro dei due obiettivi fissati dal Ministro degli affari esteri, l'uno di preparare la transizione verso la nuova definizione e l'altro di operare in modo da gestire le risorse attuali il più agilmente possibile. Ricorda brevemente che la Direzione generale dispone di 508 persone, di cui 36 diplomatici, 80 esperti, 150 funzionari comandati da altre amministrazioni e che gestisce oltre 700 miliardi per doni e 300 miliardi per crediti di aiuto allo sviluppo.
La percentuale di risorse in rapporto al bilancio statale in Italia è tra le più basse in assoluto nella media dei paesi OCSE, ma il problema si presenta non tanto di quantità, ma di capacità di usare al meglio i fondi a disposizione, soprattutto nel settore dei crediti di aiuto; infatti, per i doni il tasso di impiego risulta già sufficientemente positivo in quanto raggiunge oltre l'82 per cento di risorse utilizzate. Segnala che comunque nel contesto generale la gestione che spetta al Ministero degli esteri è piuttosto marginale in rapporto al complesso dell'impegno italiano alla cooperazione allo sviluppo, in quanto circa 1.000 miliardi costituiscono contributi obbligatori all'Unione europea e 1.700 miliardi sono gestiti dal Ministero del tesoro per il settore multilaterale: purtroppo non esiste un foro di concertazione e confronto tra le politiche e gli obiettivi di cooperazione dispersi fra questi differenti gestori, il che costituisce un elemento di debolezza della capacità di condizionare le politiche di sviluppo dei paesi destinatari, restando in posizione subordinata rispetto alle decisioni dell'euroburocrazia e a quelle della Banca mondiale.
Ritiene di poter affermare nel complesso che la Direzione generale per la cooperazione allo sviluppo oggi si presenta sana, ma demoralizzata e vive in una sensazione di isolamento, quasi ignara delle realizzazioni che comunque effettua, con circa 500 progetti in corso che trovano svolgimento malgrado la lentezza di procedure troppo garantiste. Opportunamente è stato adottato il ciclo di progetto sul modello dell'Unione europea, la cui applicazione si presenta soddisfacente: ma poichè non si è aggiornata la struttura, per i continui rinvii della riforma, la situazione attuale riunisce nelle mani del Direttore generale tutte le decisioni e le responsabilità, mentre i capi degli uffici non hanno il relativo status giuridico non essendo mai stato emanato il previsto decreto organizzativo. Il Direttore generale si trova così a dover scrutinare migliaia di atti e completare diverse fasi dell'iter fino alla firma per notevoli impegni di spesa, concentrando nelle proprie mani un potere e una responsabilità contrari a qualsiasi principio di buon andamento dell'amministrazione.
Si può ritenere che nel futuro immediato la Direzione generale potrà ancora dare slancio alla cooperazione e sostenerne il ritmo, ma per far questo occorrono urgenti aggiustamenti normativi per riportare la situazione a un piano sostenibile di efficienza e trasparenza: il decreto organizzativo già predisposto è stato purtroppo rinviato dalla Corte dei conti e questo ha di nuovo segnato una battuta di arresto e una caduta di morale, riattivando contrasti fra l'ala diplomatica e il settore tecnico della Direzione.
Passando ai contenuti della cooperazione dei prossimi anni, a legislazione invariata, segnala la necessità di una chiarezza circa le priorità, riducendo il numero dei paesi verso i quali si dirigono le risorse e riducendo altresì il numero dei progetti aumentandone per contro il volume finanziario. Un altro grande filone da sostenere è quello della cooperazione decentrata, che ha dato risultati sorprendenti con iniziative di minore spesa iniziale che sono riuscite a coinvolgere con partecipazione diretta organismi locali: spetterà al Ministero degli esteri creare quadri di riferimento nei quali le iniziative del volontariato e degli enti locali potranno trovare spunti per ulteriori progetti.
Passando al confronto fra cooperazione bilaterale e multilaterale, non concorda con le critiche ricorrenti che vedono una forma di annullamento di ciascun paese all'interno dei progetti gestiti dai grandi organismi internazionali; osserva inoltre che nei fatti è risultato spesso più conveniente rivolgersi agli organismi multilaterali perchè i meccanismi di controllo sono più snelli e facilitano la realizzazione dei progetti. Segnala inoltre che il rapporto di destinazione delle risorse è più elevato sul piano bilaterale, anche se questo dato non emerge in quanto i tagli del bilancio hanno riguardato sempre questo tipo di contributi, mentre quelli destinati al piano multilaterale sono rimasti invariati data la loro natura obbligatoria.
Tirando le conclusioni del quadro esposto, ne discendono alcune proposte per l'immediato futuro che potrebbero trovare spazio in provvedimenti normativi rapidi. In primo luogo occorre scegliere chiaramente lo slegamento dell'aiuto probabilmente seguendo una fase graduale sul modello utilizzato da altri paesi, in quanto l'esperienza passata, che vede il solo coinvolgimento delle imprese italiane, ha mostrato tutti i propri limiti sia per l'assenza di costi competitivi sia per il rallentamento della realizzazione. Inoltre occorre prevedere la decentralizzazione delle decisioni di spesa, delegando alle missioni all'estero le decisioni su microprogetti da realizzare in loco con maggiore visibilità e minori costi. Un aspetto urgente è quello che riguarda gli aiuti alimentari per i quali dalla seconda metà del 1999 non vi saranno più coperture di bilancio, scadendo in quel periodo l'obbligo legato alla Convenzione di Londra. Inoltre occorre affrontare il problema delle rigidità della struttura di bilancio che mal si addice alle previsioni di spesa dei progetti di cooperazione, elevando il limite della perenzione almeno a cinque anni, prevedendo altresì la possibilità di compensazioni fra capitoli dati i tempi notevolmente estesi per la realizzazione dei progetti e la mutevolezza del quadro di stabilità politica dei paesi destinatari. Infine occorre affrontare il problema della copertura previdenziale dei volontari italiani che operano presso organismi stranieri, nonchè il problema del rapporto di lavoro dei tecnici che sono soggetti a scadenze e rinnovi ogni sei mesi.

Il senatore SERVELLO ritiene che l'ampia esposizione del ministro Petrone sia stata quanto mai utile, poichè ha chiarito che per lunghi anni - dopo i noti scandali emersi nella prima metà degli anni '90 - la cooperazione italiana si è trascinata in una paralisi operativa, senza che i responsabili politici del Ministero assumessero alcuna iniziativa atta a riorganizzarla e a rilanciarla. Inoltre è emerso che la rigidità della struttura, gli eccessivi poteri attribuiti al Direttore generale e una normativa palesemente inadeguata non consentono alla cooperazione di operare con efficacia e con la rapidità richiesta dalla situazione in cui si opera.
Fa poi presente che la drastica riduzione dei fondi destinati all'aiuto pubblico per lo sviluppo danneggia gravemente il paese, poichè conduce alla marginalizzazione nelle sedi internazionali, come le Nazioni Unite, dove la presenza dell'Italia dovrebbe essere invece rafforzata. Tale situazione è la conseguenza della passività dei governi che si sono succeduti negli anni '90, che nulla hanno fatto per risolvere i problemi della cooperazione italiana.

Il senatore BOCO si congratula vivamente per la competenza e per la passione dimostrate dal ministro Petrone, il quale saprà certamente essere pari ai gravi problemi che è chiamato ad affrontare. Richiama poi la sua attenzione su alcuni nodi particolarmente delicati, che sono emersi nell'ambito della discussione sulla riforma della cooperazione.
In primo luogo chiede come debbano essere impostati, a suo avviso, i rapporti tra gli Affari esteri e il Tesoro, che costituiscono un nodo irrisolto per tutti i paesi donatori. Domanda poi quale tipo di coordinamento possa essere introdotto nella cooperazione decentrata, tenendo conto anche dell'esperienza compiuta con il "tavolo di coordinamento" per gli aiuti alla Bosnia. Infine dichiara di condividere l'esigenza dello slegamento degli aiuti, che incontra ovvie difficoltà ma pur tuttavia rappresenta una grande sfida culturale per la società italiana.

Il senatore CORRAO premette che la cooperazione italiana negli ultimi anni non è stata solo al centro di incresciose polemiche, ma ha anche ottenuto riconoscimenti significativi per come ha saputo operare nelle più gravi emergenze internazionali. Peraltro desta gravi perplessità il modo in cui la direzione generale affida i lavori inerenti ai programmi di cooperazione, visto che i contratti sembrano fatti appositamente per generare un contenzioso che, quasi sempre, si risolve con una vittoria per le imprese. Tra l'altro, gli risulta che spesso sono state fatte transazioni senza neppure un arbitrato, esclusivamente sulla base di un parere dell'Avvocatura dello Stato.
Ulteriori distorsioni e sprechi di risorse si verificano nel settore della formazione, avendo il Ministero organizzato in Italia corsi di formazione per operatori dei paesi beneficiari degli aiuti, obbligandosi così a mantenere i corsisti con dispendiose borse di studio.
Per quanto riguarda la cooperazione decentrata, sarebbe opportuna una sorta di specializzazione tra le varie Regioni italiane, riconoscendo a quelle del Sud un rapporto privilegiato con i paesi del Mediterraneo. Infine sollecita interventi di sostegno alle università e agli altri centri culturali dei paesi in via di sviluppo, a cominciare dalla partecipazione dell'Italia alla ricostruzione della biblioteca di Sarajevo.

Il ministro PETRONE, rispondendo al senatore Servello, pone in risalto la situazione del tutto particolare in cui la direzione generale per la cooperazione allo sviluppo si trovò all'epoca delle inchieste giudiziarie e amministrative che furono all'origine delle sue difficoltà operative. Al di là dell'impatto diretto che tali inchieste ebbero su tutte le amministrazioni pubbliche, la cooperazione italiana ha risentito del discredito dovuto a ingiuste generalizzazioni, nonchè di un totale isolamento politico e persino dell'imbarazzo dell'amministrazione. Inoltre questa oggettiva debolezza e le polemiche seguite agli scandali fecero da detonatore alle tensioni tra gli esperti e i diplomatici, che costituirono un ulteriore ostacolo all'operatività della direzione generale.
In tale contesto i suoi due predecessori hanno dovuto privilegiare la trasparenza sull'efficienza, garantendo l'assoluta correttezza dell'attività amministrativa anche a costo di imporre controlli che hanno inevitabilmente allungato le procedure. Per quanto riguarda poi i tagli, decisi dal Governo e dal Parlamento, non può che condividere le valutazioni del senatore Servello: basti pensare che nel 1997 gli interventi finanziati dallo Stato sono stati appena il quadruplo degli aiuti erogati dalla Conferenza episcopale italiana.
In materia di rapporti tra Affari esteri e Tesoro si può quanto meno auspicare che vi sia una maggiore collaborazione nell'ambito della cooperazione multilaterale, poichè la Farnesina è attualmente tagliata fuori dal rapporto con le istituzioni finanziarie internazionali cui l'Italia contribuisce. Per quel che concerne poi la cooperazione decentrata e il volontariato, è opportuno che il legislatore non preveda una rigida regolamentazione dal momento che queste realtà chiedono allo Stato soprattutto una programmazione degli interventi nel cui ambito potranno poi effettuare le proprie scelte. In ogni caso la direzione generale si augura di poter operare nel Kossovo come avvenne in Bosnia, coordinando le iniziative degli enti territoriali e delle organizzioni non governative.
Replicando alle osservazioni del senatore Corrao, sottolinea che la maggior parte del contenzioso deriva dagli interventi effettuati dal FAI in base alla legge n. 73 del 1985; si tratta comunque di contratti leonini che attualmente il Ministero non sottoscrive più con alcuna impresa, dal momento che le clausole ivi previste rendevano inevitabile l'insorgere delle liti. Precisa infine che su 30 arbitrati la direzione generale ne ha persi 29.

Il senatore PROVERA osserva che la legge n. 73 del 1985 non prevedeva neppure l'obbligo di rendicontazione per i soggetti cui sarebbero stati affidati i lavori. Sottolinea poi che gli arbitrati sono stati assai onerosi anche sotto il profilo delle spese, dal momento che agli arbitri sono state versate spettanze fino al cinque per cento del valore della causa.
In considerazione dell'ora, chiede al Presidente se sia possibile rinviare il seguito dell'audizione ad altra seduta e si riserva di svolgere ulteriori considerazioni in quella sede.

Il presidente MIGONE, tenuto conto del numero degli iscritti a parlare, ritiene opportuno rinviare il seguito dell'audizione alla prossima seduta.

CONVOCAZIONE DELLA PROSSIMA SEDUTA

Il presidente MIGONE annuncia, ai sensi dell'articolo 29, comma 3, del Regolamento, che la Commissione è convocata per martedì 3 novembre alle ore 15, per il seguito dell'audizione del direttore generale per la cooperazione allo sviluppo, nell'ambito dell'indagine conoscitiva sugli strumenti della politica estera.

La seduta termina alle ore 16,30.