B I L A N C I O (5a)

MERCOLEDI' 7 MARZO 2001
321a Seduta

Presidenza del Presidente
COVIELLO

Interviene il sottosegretario di Stato per il tesoro, il bilancio e la programmazione economica Morgando.

La seduta inizia alle ore 15,45.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di regolamento di semplificazione delle procedure di reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti (n. 902)
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 1 della legge 8 marzo 1999, n. 50. Esame e rinvio)

Il relatore FERRANTE ricorda che il fenomeno della formazione e gestione dei residui passivi è da lungo tempo all'esame del Parlamento, del Governo e della magistratura contabile. Già con l'articolo 12 della legge n. 144 del 1999 era stato affrontato tale problema, introducendo modifiche della normativa che hanno permesso di conseguire positivi risultati soprattutto con riferimento alle spese in conto capitale, riguardo alle quali è stato previsto il prolungamento da 5 a 7 anni della facoltà di mantenimento in bilancio dei relativi stanziamenti, con ciò riducendo il fenomeno della perenzione e il conseguente ricorso alle procedure di reiscrizione. Permane tuttavia l'esigenza di una regolamentazione organica di tali procedure: il provvedimento in esame si propone appunto di dare soluzione al problema, anche alla luce delle innovazioni recentemente apportate alla struttura del bilancio dello Stato e della stessa riforma della organizzazione dei Ministeri. Lo schema di regolamento in esame riguarda infatti le procedure di reiscrizione nel bilancio dello Stato dei residui passivi perenti, ponendosi nell'ambito del processo di delegificazione e di semplificazione dei procedimenti amministrativi, avviato con la legge n. 59 del 1997 (cosiddetta Bassanini). I principi ai quali si ispira il provvedimento sono quelli della separazione dell'amministrazione attiva dalla decisione politica; la evidenziazione delle responsabilità dirigenziali, che vengono legate al risultato di gestione, anche grazie all'introduzione di criteri di contabilità economica; un più corretto e trasparente rapporto tra cittadino e pubblica amministrazione. La semplificazione delle procedure di reiscrizione dei residui passivi dovrebbe, peraltro, agire virtuosamente sul fenomeno della loro costante crescita (dovuta a una molteplicità di cause), che appesantisce la gestione finanziaria dello Stato, con un detrimento della stessa chiarezza dei documenti contabili. Le nuove regole potranno inoltre concorrere ad un più stringente controllo degli andamenti di finanza pubblica.
La semplificazione delle procedure stabilita con il provvedimento in esame riguarda essenzialmente tre aspetti: la precisazione dei rapporti con i terzi, l'individuazione dei responsabili interni all'amministrazione, le modalità con cui si effettua la procedura di reiscrizione. Gli articoli 7 e 8 della legge n. 468 del 1978 disciplinavano finora i principi, ma non il procedimento: su questo interviene lo schema di decreto in esame, che assorbe la parte dei principi contenuta nelle citate norme della legge n. 468, aggiungendovi però le ulteriori parti procedurali. Nel dettaglio, con l'articolo 2 si crea l'obbligo per l'amministrazione che abbia ricevuto richiesta di pagamento dagli aventi diritto, di comunicare entro 60 giorni agli interessati il nominativo del responsabile del procedimento, che poi deve esaminare la fondatezza o meno della richiesta. Con l'articolo 3 si individua nella fase successiva il responsabile del competente ufficio di livello dirigenziale generale come il soggetto che deve richiedere al Tesoro la reiscrizione e si innova, per la parte relativa ai residui correnti, il quadro normativo nel senso di evidenziare annualmente il riparto destinato, nell'ambito dell'unico fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine, la quota destinata al pagamento delle somme relative ai residui passivi di parte corrente. Attualmente, infatti, l'articolo 7 della legge n. 468 del 1978 non prevede quote riservate, il che, sulla base della relazione illustrativa, ha comportato il quasi totale utilizzo del fondo stesso per le spese obbligatorie, con la conseguente, ulteriore dilazione della reiscrizione dei residui perenti di parte corrente. Il medesimo articolo 4 poi, per la parte applicativa, fa riferimento, all'ultimo comma, alla ripartizione della UPB interessata in capitoli, di intesa con le amministrazioni . L'articolo 4 dispone che, nelle more dall'applicazione di tale ultima norma, il Ministro del tesoro definisca la quota di riparto destinata ai residui correnti. L'articolo 5 fissa in 15 giorni il termine per il controllo della Corte dei conti e l'articolo 6 pone l'obbligo per l'amministrazione di informare il terzo richiedente se entro 90 giorni dalla richiesta non vi sono stati esiti. L'articolo 7 prevede le norme di coordinamento con la legislazione vigente, sopprimendo le relative parti della legge n. 468 del 1978. La nuova normativa costituisce un progresso in termini di responsabilizzazione dell'amministrazione al proprio interno, mediante l'individuazione delle varie fasi dell'iter nonché dei vari responsabili, nell'ambito di un processo complessivo scandito anche da termini precisi. Un ulteriore aspetto positivo è costituito dalla maggiore trasparenza che tutto l'iter ha nei confronti dei terzi, con ciò venendo incontro alle norme che in materia sono state da tempo varate e che man mano stanno trovando attuazione. Oltretutto, una previsione così dettagliata dell'iter ha anche il pregio di colmare una lacuna nell'ordinamento.
Si può osservare, anzitutto, che il Consiglio di Stato ha chiesto di estendere anche agli obblighi che nascono da leggi la possibilità di reiscrivere residui passivi perenti in conto capitale. Da questo punto di vista, l'articolo 2, comma 2, dello schema si limita a riproporre il secondo comma dell'articolo 8 della legge n. 468 del 1978, per la parte in cui individua le cause della reiscrizione di tali residui nel contratto o nei compensi di opere prestate o di lavori o di forniture eseguite, quale presupposto per l'assunzione effettiva da parte dello Stato dell'obbligo di pagare. Rispetto a questa dizione, vale la pena che il Governo si esprima sulla integrazione richiesta dal Consiglio di Stato, che tuttavia sembra introdurre elementi di automaticità che, soprattutto trattandosi di spese in conto capitale, non sembrano coerenti con la natura della spesa. In altre parole, sembra che il margine di discrezionalità e di flessibilità connessi ad una prescrizione di attuazione legislativa di tipo intrinsecamente flessibile come gli investimenti non sia comparabile con quella, più vincolante, che nasce da obblighi contrattuali. Per quanto riguarda poi l'individuazione della quota di riparto del fondo di riserva per le spese obbligatorie e d'ordine destinata alla reiscrizione di residui di parte corrente oggetto di perenzione, appare sicuramente opportuno il richiamo della procedura generale che distribuisce le UPB in capitoli. Ricorda a tal riguardo che il procedimento previsto dall'ordinamento si basa su due principi: la contestualità della distribuzione rispetto alla entrata in vigore della legge di bilancio e l'intesa con le amministrazioni interessate da parte del Tesoro. Da questo punto di vista, quindi, occorre approfondire la disposizione transitoria di cui al ricordato articolo 4, in base alla quale, nelle more dell'applicazione di tale procedimento di distribuzione delle UBP in capitoli, provvede il Ministro del tesoro. Al riguardo, non è chiaro se tale disciplina transitoria sia limitata al solo 2001, essendo già entrata in vigore la legge di bilancio, o possa essere valevole nel corso del tempo. Altra osservazione è che tale disciplina transitoria non prevede il concerto con le amministrazioni interessate né l'evidenziazione di un capitolo. Se dunque si limita la disposizione transitoria al solo 2001, non si determinano problemi, anche se in questo caso occorrerebbe specificarlo nel testo: se invece non vi è questa limitazione temporale, allora si tratta di contemperare le esigenze di pubblicità e di compartecipazione da parte delle amministrazioni interessate con i poteri del Tesoro. Va notato peraltro che sarebbe opportuno precisare che comunque il decreto del Ministro del tesoro deve trovare pubblicità mediante pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale.
Altre due questioni di minore importanza riguardano le previsione di 15 giorni per il controllo preventivo della Corte e i problemi giuridici che possono sorgere dalla soppressione di due norme della legge n. 468 del 1978. Sotto il primo aspetto, la relazione illustrativa giustifica un termine così ristretto con il fatto che "il controllo preventivo si limita per definizione alla legittimità del solo titolo di variazione del bilancio", essendo i decreti finalizzati al mero pagamento di obbligazioni pregresse. La Corte dei conti invece, a parte problemi più generali di riconducibilità alla legge n. 59 del 1997 della disciplina del controllo esterno previsto dalla Costituzione, giudica contraddittorio l'accorciamento di tali termini con tutto il movimento che ha ispirato le modifiche di questi anni dei controlli esterni nel senso della chiarezza e semplicità procedurale, che esigerebbero, secondo l'organo di controllo, per quanto possibile, unicità di disciplina temporale. E' dell'avviso che il ridotto termine sia giustificato, in base alle motivazioni addotte nella relazione illustrativa del provvedimento: sulla questione si può chiedere, tuttavia, una più adeguata informativa al Governo. Sul secondo problema segnalato, relativo alla soppressione con il regolamento in esame di due norme della legge n. 468 del 1978, è stato ricordato sia dal Consiglio di Stato che dalla Corte dei conti il problema della coerenza con il richiamo da parte del decreto di delegificazione attuato in base alla richiamata legge n. 59 del 1997, del riferimento non alla legge n. 468 del 1978, bensì al regio decreto del 1923. Poiché quest'ultimo non viene modificato, in teoria si sarebbe dovuto porre un problema di conformità tra le due normative, problema che però sia il Consiglio di Stato che la Corte dei conti non hanno ritenuto di riconoscere come autonomamente rilevante, in quanto i principi di cui al regio decreto non vengono intaccati, mentre l'intervento sul testo della legge n. 468 del 1978 appare necessario, in quanto agli articoli 7 e 8 si prevedono delle norme di procedura.

Il senatore VEGAS, dopo aver dichiarato di concordare con le osservazioni formulate dal relatore, si sofferma su alcuni aspetti critici del provvedimento in esame, evidenziando preliminarmente che le modifiche procedurali da esso introdotte vengono a determinare, nella sostanza, uno svuotamento delle funzioni del fondo di riserva, rispetto al quale con alcuni recenti provvedimenti legislativi sono stati effettuati utilizzi non conformi alla vigente normativa contabile.
Dopo aver richiamato l'incongruenza della disposizione transitoria ricordata dal relatore e la contraddittorietà tra la previsione di 15 giorni per il controllo preventivo della Corte dei Conti e i termini assegnati all'Amministrazione per corrispondere alle richieste degli interessati, sottolinea la necessità di una maggiore visibilità delle procedure in questione all'interno delle singole Amministrazioni, per evitare che l'utilizzo delle risorse possa avvenire sulla base di criteri poco trasparenti.
Evidenzia, infine, l'esigenza di un chiarimento sugli effetti della nuova normativa in termini di fabbisogno del settore statale: al riguardo, occorre verificare la compatibilità della normativa stessa con gli impegni assunti dal nostro Paese in sede europea e introdurre la possibilità concreta di monitoraggio dei relativi effetti finanziari.

Il sottosegretario MORGANDO, riservandosi di fornire successivamente indicazioni puntuali sulle questioni segnalate dal relatore, ribadisce la valutazione favorevole del Tesoro sul provvedimento, in coerenza con l'avviso formulato dal relatore stesso.

Il relatore FERRANTE ribadisce che il ridotto termine per il controllo preventivo da parte della Corte dei Conti ai sensi dell'articolo 5 dello schema di regolamento trova giustificazione nel carattere limitato del controllo stesso, trattandosi di decreti finalizzati al mero pagamento di obbligazioni pregresse. Conferma, invece, la necessità di un chiarimento da parte del Governo sulla portata della disposizione transitoria di cui all'articolo 4.

Il seguito dell'esame viene quindi rinviato.


CONVOCAZIONE DELLA COMMISSIONE E DELLA SOTTOCOMMISSIONE PER I PARERI

Il presidente COVIELLO informa che la Commissione è nuovamente convocata domani, giovedì 8 marzo, alle ore 8,45. Al termine di tale seduta è, altresì, convocata la Sottocommissione per i pareri.

La seduta termina alle ore 16,15.