AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3a)
MERCOLEDÌ 26 NOVEMBRE 1997

90a Seduta
Presidenza del Presidente
MIGONE

Intervengono i sottosegretari di Stato per gli affari esteri Fassino e per la difesa Brutti.

La seduta inizia alle ore 10.

IN SEDE REFERENTE
(1488) Ratifica ed esecuzione dell'Accordo tra il Governo della Repubblica italiana ed il Governo della Repubblica di Albania sulla cooperazione nel campo della difesa, fatto a Roma il 13 ottobre 1995
(Esame)

Riferisce alla Commissione il senatore VERTONE GRIMALDI il quale si dichiara molto perplesso nei confronti del provvedimento in esame che andrebbe più opportunamente accantonato e sostituito da un altro atto che tenga conto degli avvenimenti intercorsi nei rapporti tra l'Italia e l'Albania dal 1995 ad oggi. Questa vicenda di ratifica così tardiva, dopo tutto quello che è accaduto in Albania, dimostra la vetustà e l'inutilità dei regolamenti parlamentari e l'estremo bisogno di un approfondimento, sorprendendo il fatto che nessuno abbia posto attenzione a ridisegnare il rapporto tra Parlamento e Governo nel quadro del dibattito in corso sulle riforme istituzionali. Infatti si constata tristemente che il Parlamento tratta la realtà solo quando essa è defunta e per di più si presenta talmente rivestita di carattere burocratico da risultare incomprensibile. Viste le condizioni assolutamente nuove createsi fra Italia e Albania negli ultimi due anni, suggerisce di ripartire da zero per una ridiscussione dei rapporti fra i due paesi, potendo definire in questo contesto i progetti di collaborazione nel campo della cooperazione militare che questo trattato pretende di risolvere con una risibile spesa di cinque miliardi: questo provvedimento appare tardivo ed inutile, certamente non all'altezza dei nuovi problemi creatisi, e pertanto chiede al Governo se non si possa trovare un'altra soluzione, il più celere possibile, accantonando nel contempo il testo all'esame.

Il presidente MIGONE condivide le osservazioni del relatore, ritenendo che il contenuto di questo accordo - come altri simili - andrebbe piuttosto stipulato in forma semplificata senza investire il Parlamento, poichè riguarda un settore molto limitato di collaborazione tecnica. Si chiede peraltro se il respingere questo provvedimento non possa essere poi interpretato come un segnale di disimpegno nei confronti della cooperazione con l'Albania, il che renderebbe un peggior servizio alla causa. Per ovviare all'inconveniente esposto suggerisce di procedere comunque alla ratifica del trattato, presentando contemporaneamente in Assemblea un ordine del giorno che impegni il Governo a ridisegnare il quadro completo dei rapporti tra Italia e Albania in tutti i settori interessati.

Il sottosegretario FASSINO concorda sulle critiche circa le lunghissime procedure di ratifica degli atti internazionali e sulla necessità che esse siano oggetto di modifiche istituzionali, in quanto certamente questa situazione espone sovente il Governo a considerazioni negative da parte dei partners cofirmatari di questi atti. Ma un problema di fondo esiste anche all'interno delle Camere, a causa della riserva costituzionale dell'approvazione in Assemblea e della situazione del bicameralismo, per cui l'iter parlamentare contribuisce ad allungare i tempi globali. Passando al merito della questione, risponde al relatore precisando che in Albania la cooperazione militare italiana è attualmente in stato molto avanzato e non è contraddetta dal contenuto del trattato in esame, anzi esso vi è ricompreso in quanto si sta operando nella stessa direzione. Ritiene quindi comunque utile autorizzare questa ratifica, anche per evitare di inviare un segnale negativo: nel contempo accoglie la soluzione proposta dal presidente Migone per un ordine del giorno che in Assemblea il Governo condividerà.

Il senatore FOLLONI conviene con questa soluzione ritenendo che essa possa offrire una mediazione, il che non salva dalla constatazione che la funzione parlamentare in materia di politica estera ne risulta totalmente evanescente in quanto si occupa di testi avulsi dalla realtà in un tempo in cui le ratifiche non incidono più di tanto sulla politica estera del Governo. Ritiene che le imminenti riforme dovranno investire il ruolo delle Camere, e non sembra che in materia la miglior soluzione sia l'esonero dell'Assemblea dall'esame delle ratifiche dei trattati internazionali: al contrario il ruolo del Parlamento in politica estera deve tendere alla crescita e questa non sembra la via appropriata, anche se ne risulterebbe di poco accelerata una procedura.

Il senatore PIANETTA chiede al Governo come questo provvedimento si inserisce nell'azione che l'Italia sta già svolgendo in Albania nel campo della cooperazione militare. Sul problema delle riforme in generale, ritiene che sottrarre all'Assemblea l'esame dei trattati internazionali non contribuirà a dare maggiore attenzione alla politica estera, nè produrrà effetti sostanziali tanto più che non è nel Parlamento che si registra il peggior ritardo procedurale, che appare invece causato dall'iter governativo.

Il senatore LAURICELLA concorda con la proposta dell'ordine del giorno da presentare in Assemblea contestualmente all'esame del provvedimento di ratifica. Approfitta per ricordare il contributo attivo che è stato dato dalla Commissione affari esteri per accelerare notevolmente l'esame rispetto al passato in cui ricorda approvazioni intervenute addirittura dopo cinque o sei anni. Quanto al ruolo dell'Assemblea ritiene che in essa non si rafforzino affatto i poteri del Parlamento in politica estera, dato lo scarso spazio riservato ai dibattiti relativi alle ratifiche dei trattati internazionali. Occorrerebbe piuttosto che il Parlamento concentri l'attenzione su dibattiti preventivi con il Governo sulle grandi questioni tematiche o geografiche, per esprimere un indirizzo politico incisivo in fase ascendente, riservando un veloce esame successivo ai testi che ne discendono.

Il presidente MIGONE coglie l'occasione per ricordare, a chi non avesse fatto parte del Senato nella passata legislatura, che effettivamente su impulso della Commissione affari esteri anche il Governo ha accelerato l'iter delle ratifiche eliminando il secondo concerto interministeriale, sostituito da un silenzio assenso entro brevi termini, grazie all'impegno raccolto dapprima dal ministro Agnelli e poi dal ministro Dini. Questo risultato è stato ottenuto sia grazie ai solleciti della Commissione, sia con l'esercizio concreto di un'iniziativa parlamentare parallela di stimolo all'azione del Governo. Sulla presunta sacralità dell'Assemblea ritiene invece che l'esame in essa dei trattati internazionali si riduca ad un atto meramente formale e che invece andrebbe introdotta nella riforma costituzionale la possibilità di procedere alla deliberazione direttamente in Commissione. Viceversa, per eliminare la massa dei provvedimenti che intasano i lavori e svuotano di potere il Parlamento, alcuni atti dovrebbero essere risolti in forma semplificata, soprattutto al riguardo di collaborazioni piuttosto tecniche che non sarebbero obbligate al percorso parlamentare se non recassero oneri che andrebbero appositamente coperti con capitoli di bilancio.

Il relatore VERTONE GRIMALDI, sentite le opinioni emerse, assume l'incarico di presentare in Assemblea un ordine del giorno nei termini esposti. Rimane convinto che costringere i parlamentari ad occuparsi di questioni burocratiche e sottoporli a votare questioni tecniche decisamente poco chiare, ne riduce notevolmente le prerogative e li distoglie dal vero ruolo di controllo e di indirizzo politico preventivo. Per questo ritiene che non sia così rilevante il passaggio delle ratifiche in Assemblea, e più in generale auspica che il Governo governi per ordinanze, ne sottoponga al Parlamento il controllo, riducendo la quantità di leggi e riassumendo precisamente la responsabilità. Stupisce che la Commissione bicamerale non abbia affrontato questo nodo lasciando le Camere a svolgere il ruolo di succursale di un ufficio notarile, malgrado il fatto che il Governo dell'Ulivo abbia aggirato il labirinto delle procedure parlamentari con i decreti delegati, dimostrando così di aver capito il problema e di volerlo risolvere positivamente.

Il presidente MIGONE propone di dar mandato al relatore Vertone di riferire favorevolmente all'Assemblea sul disegno di legge in esame, predisponendo al contempo un ordine del giorno nel senso indicato dal dibattito nonchè un emendamento che ottemperi al parere espresso dalla Commissione bilancio.

La Commissione concorda.

IN SEDE DELIBERANTE
(2729-B) Proroga di termini relativi ad impegni internazionali del Ministero degli affari esteri e norme in materia di personale militare impegnato in missioni all'estero, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Discussione e approvazione con modificazioni. Stralcio dell'articolo 5)

Riferisce alla Commissione la senatrice DE ZULUETA, la quale ricorda anzitutto che il testo approvato dalla Commissione in prima lettura recava esclusivamente due proroghe di termini previsti dalla legislazione vigente: la partecipazione italiana alla «presenza internazionale temporanea a Hebron» veniva prorogata al 31 gennaio 1998 e le elezioni per il rinnovo del Consiglio generale degli italiani all'estero (CGIE) erano rinviate sino al termine massimo di un anno, cioè fino all'ottobre 1998. Tali disposizioni sono state solo in parte modificate dalla Camera dei deputati, che ha aggiunto all'articolo 2 un comma riguardante la copertura assicurativa del personale militare in servizio all'estero e, viceversa, ha soppresso il comma 2 dell'originario articolo 3 in quanto costituiva un'anticipazione della riforma del CGIE, riducendone il numero dei membri da 29 a 10.
Le più significative modifiche introdotte dalla Camera, peraltro, sono i due articoli aggiuntivi riguardanti rispettivamente la possibilità di inviare all'estero obiettori di coscienza che ne facciano richiesta, nell'ambito di missioni ONU e di operazioni umanitarie, e lo svincolo del conto bancario intestato all'ambasciata dell'Iraq presso la Santa Sede, a condizione che sia utilizzato esclusivamente per le esigenze istituzionali della medesima rappresentanza. La ratio di tale ultima disposizione è probabilmente quella di inviare un segnale politico nella direzione dell'allentamento dell'embargo, ma appare impropria la sede legislativa prescelta per una iniziativa di tale natura e, soprattutto, risulta assai ambigua la formulazione, poichè non è possibile alcun controllo sul reale uso dei fondi giacenti sul conto bancario dell'ambasciata irachena.
Ricorda poi che l'Iraq ha già acquistato in Italia prodotti utilizzabili per la guerra biologica, impiegando somme relativamente modeste, e conclude chiedendo al rappresentante del Governo di precisare la sua posizione su questo articolo introdotto dalla Camera dei deputati.

Il presidente MIGONE precisa che sarà la Commissione a deliberare in proposito, sentita l'opinione del rappresentante del Governo.

Il sottosegretario BRUTTI prende la parola per far stato della posizione favorevole del Ministero della difesa sull'articolo 3, che rende possibile l'invio di obiettori di coscienza volontari in zone come la Bosnia, dove l'attività delle organizzazioni non governative non sarebbe consentita dalla legislazione vigente. Si tratta pertanto di una innovazione utile e opportuna. Auspica poi che il disegno di legge sia oggi definitivamente approvato, in considerazione dell'imminente decadenza del decreto-ponte emanato il 30 settembre, che lascerebbe senza copertura normativa il contingente di carabinieri di stanza a Hebron.

Il presidente MIGONE assicura di comprendere l'auspicio testè formulato, anche se l'oggettiva urgenza di alcune disposizioni non può costituire il pretesto per rendere immodificabile l'intero disegno di legge. Dichiara aperta la discussione generale.

Il senatore PIANETTA ricorda che già durante la discussione del disegno di legge in prima lettura propose la soppressione del comma 2 dell'originario articolo 3, in quanto eterogeneo rispetto al testo di un provvedimento di proroga di termini; tuttavia il rappresentante del Governo difese a oltranza quella disposizione, che poi è stata soppressa dalla Camera dei deputati. Per quanto riguarda l'articolo 5, che svincola il conto bancario dell'ambasciata dell'Iraq presso la Santa Sede, è del tutto evidente la sua estraneità rispetto al contenuto del disegno di legge e va quindi soppresso.

Il senatore FOLLONI dichiara di condividere tutte le modifiche apportate dalla Camera dei deputati, che peraltro hanno solo accentuato l'eterogeneità congenita del disegno di legge in esame. Sarebbe comunque inaccettabile se la Commissione sopprimesse soltanto l'articolo 5, poichè gli stessi rilievi di metodo si possono muovere anche riguardo all'articolo 3.
L'Assemblea del Senato nella legislatura in corso ha approvato una mozione che impegna il Governo a un graduale superamento dell'embargo verso l'Iraq - anche in attuazione della risoluzione dell'ONU denominata oil for food - e in generale ad assumere iniziative che evitino l'emarginazione di quel paese. La disposizione introdotta dalla Camera nel disegno di legge si muove nella stessa direzione, perchè consentirebbe all'Iraq di svolgere una sia pur ridotta attività di natura diplomatica. Del resto la recente apertura di un ufficio a Baghdad, che cura gli interessi italiani, costituisce una parziale ripresa dei rapporti diplomatici: non si vede perchè ciò non debba avvenire su una base di reciprocità.

Il senatore LAURICELLA giudica favorevolmente le modifiche introdotte dalla Camera dei deputati e, in particolare, la soppressione del comma riguardante la riduzione dei membri del CGIE. Per quanto riguarda l'articolo 5, che è stato introdotto con un emendamento di iniziativa parlamentare, non tocca certo al Senato sindacare sotto il profilo del metodo ciò che ha fatto l'altro ramo del Parlamento; quanto al merito, si tratta di una deroga molto limitata al generale blocco dei fondi iracheni e prevede inoltre vincoli precisi circa l'uso del conto bancario. Se tale disposizione fosse soppressa, il Senato invierebbe all'Iraq un segnale politico opposto, che avrebbe un rilievo del tutto sproporzionato al reale contenuto di tale articolo.

Il presidente MIGONE rileva che la censura sotto il profilo del metodo non riguarda il Governo ma lo stesso Parlamento, che deve fare un uso corretto del suo potere di emendamento, affrontando ciascuna questione nella sede appropriata, con il necessario approfondimento e senza l'incombere di termini scaduti o di imminente scadenza.
Nel merito della questione osserva che l'Assemblea del Senato ha impegnato il Governo a un parziale superamento dell'embargo per finalità umanitarie, mediante una mozione che egli continua a condividere, pur ritenendo che l'embargo in generale sia un valido strumento in alternativa alla guerra. Ben diverso è il contenuto dell'articolo 5 in discussione, poichè si tratta di una deroga assai limitata, ma totalmente incontrollata in ordine al reale uso dei fondi che sarebbero svincolati. Nè si capisce il motivo per cui tale questione sia stata sollevata per il conto bancario dell'ambasciata irachena presso la Santa Sede e non anche per l'analogo conto della rappresentanza presso la FAO.

Il senatore VERTONE GRIMALDI, pur condividendo la posizione già espressa dal senatore Pianetta, ritiene che sia necessaria una discussione approfondita sulla politica degli embarghi, in generale, con particolare riferimento a quello inflitto all'Iraq dal 1990. Occorre chiedersi se sia legittimo, sul piano del diritto internazionale, un embargo portato fino al punto di affamare un'intera popolazione. Inoltre non sembra opportuno prendere alla lettera le posizioni assunte dagli Stati Uniti verso l'Iraq, poichè vi è il rischio di essere più realisti del re.

Il PRESIDENTE dichiara chiusa la discussione generale.

Il sottosegretario FASSINO ribadisce anzitutto l'opportunità della proroga dei termini relativi ad impegni internazionali, nonchè della proroga del termine per il rinnovo del CGIE, rilevando che la rielezione dei membri di tale organismo con le disposizioni vigenti avrebbe comportato l'applicazione della imminente riforma fra cinque anni. Per quanto riguarda l'articolo 5 introdotto dalla Camera dei deputati, il Governo ha condiviso la volontà dei proponenti di inviare un segnale politico nella direzione di una assai limitata attenuazione dell'embargo all'Iraq. Del resto anche nei confronti dell'Iran e della Libia l'Italia e i partners europei hanno assunto iniziative volte a favorire un dialogo critico.
La ragione per la quale si è prescelto il conto dell'ambasciata presso la Santa Sede sembra evidente, poichè più di altre rappresentanze diplomatiche essa si occupa di affari culturali, religiosi e umanitari. Inoltre la contiguità territoriale e le speciali relazioni tra l'Italia e la Santa Sede dovrebbero garantire un effettivo controllo circa l'uso dei fondi svincolati.
In conclusione, invita la Commissione ad approvare il testo trasmesso dalla Camera dei deputati, accompagnandolo con un ordine del giorno che impegni il Governo a riferire periodicamente al Parlamento sui controlli esercitati in attuazione dell'articolo 5.

Il presidente MIGONE esprime perplessità sui controlli che il Governo può esercitare sull'uso di un conto corrente, tanto più che è intestato all'ambasciata irachena e non certo alla Santa Sede.

La relatrice DE ZULUETA condivide tali perplessità, ritenendo che solo la spontanea collaborazione dell'ambasciatore iracheno presso la Santa Sede potrebbe consentire di conoscere il reale impiego dei fondi svincolati. Precisa poi di condividere la mozione sull'Iraq approvata dall'Assemblea del Senato, che nulla ha a che vedere con il contenuto dell'articolo 5. Ribadite poi le sue critiche sotto il profilo del metodo, ritiene che si debba sopprimere o stralciare tale articolo introdotto dalla Camera.

Il PRESIDENTE avverte che si passerà all'esame delle modifiche apportate dalla Camera dei deputati, sulle quali la 1a e la 5a Commissione hanno espresso parere favorevole.

Il senatore RUSSO SPENA, prima che si passi all'esame delle modifiche, invita la Commissione a riflettere sull'opportunità dell'ordine del giorno suggerito dal rappresentante del Governo. Ricorda altresì che il sottosegretario Toia, durante la discussione della mozione sull'Iraq, assunse l'impegno a studiare deroghe all'embargo, sia pure con atti graduali e progressivi. Per tali motivi si dichiara contrario alla soppressione dell'articolo 5 e propone di concordare il testo di un ordine del giorno che dia precise indicazioni al Governo circa i controlli sull'uso del conto bancario iracheno.

Il presidente MIGONE fa presente che tali controlli, anche se fossero tecnicamente possibili, sarebbero in contrasto con le disposizioni pattizie e consuetudinarie riguardanti le rappresentanze diplomatiche.

Il senatore RUSSO SPENA precisa che con l'ordine del giorno da lui auspicato si dovrebbero dare indicazioni al Governo circa l'applicazione di una legge. Dichiara quindi che il Gruppo di Rifondazione comunista è favorevole al testo trasmesso dalla Camera dei deputati.

Il senatore FOLLONI avverte che, se non sarà approvato l'articolo 5, chiederà la rimessione in Assemblea del disegno di legge.

Il presidente MIGONE ricorda che, ai sensi dell'articolo 72 della Costituzione, la rimessione in Assemblea può essere chiesta dal Governo, da un decimo dei componenti del Senato o da un quinto dei componenti della Commissione.

Il senatore RUSSO SPENA auspica che sia possibile trovare una soluzione di compromesso che consenta l'approvazione del disegno di legge nella seduta odierna.

Il sottosegretario FASSINO ribadisce la sua proposta di approvare il testo trasmesso dalla Camera dei deputati, con un ordine del giorno recante precisi indirizzi sull'applicazione dell'articolo 5.

La relatrice DE ZULUETA prospetta la possibilità di stralciare l'articolo 5 anzichè sopprimerlo, in modo che diventi un disegno di legge autonomo da poter esaminare in maniera adeguata e approfondita.

Il senatore FOLLONI ritiene che questa non sia una soluzione accettabile e preannunzia che intende chiedere la verifica del numero legale, prima della votazione della proposta di stralcio.

Il senatore VERTONE GRIMALDI considera invece la proposta della relatrice una mediazione onorevole per tutti, che consentirebbe di contemperare l'esigenza di una rapida approvazione del disegno di legge con quella di affrontare la questione dei fondi iracheni bloccati.

Il senatore RUSSO SPENA ritiene che la proposta della relatrice dovrebbe, quanto meno, essere accompagnata da un impegno preciso circa i tempi di esame del disegno di legge risultante dallo stralcio dell'articolo 5.

Il presidente MIGONE, dopo essersi dichiarato personalmente favorevole all'approvazione della proposta di stralcio, prospetta la possibilità di porre all'ordine del giorno della Commissione il disegno di legge risultante - non appena sarà assegnato dal Presidente del Senato - e di esaminarlo congiuntamente al disegno di legge n. 2685, presentato dal senatore Russo Spena e da altri senatori, riguardante la deroga al blocco dei fondi iracheni.

Il senatore LAURICELLA ritiene che la Camera dei deputati avrà difficoltà ad approvare con sollecitudine il disegno di legge in esame a causa dei concomitanti impegni della sessione di bilancio; tuttavia la proposta del Presidente a suo avviso merita di essere accolta, poichè rappresenta un punto di equilibrio per tutta la Commissione. Auspica inoltre che il Governo favorisca un esame rapido dei disegni di legge riguardanti i fondi iracheni e un eventuale trasferimento in sede deliberante.

Il senatore FOLLONI, pur apprezzando lo sforzo comune di raggiungere un compromesso, dichiara che voterà contro la proposta di stralcio dell'articolo 5, poichè all'esterno delle istituzioni non si coglierebbe la differenza rispetto alla mera soppressione e, pertanto, si interpreterebbe questa decisione come un segnale politico negativo. Esprime perciò rammarico per l'impossibilità di raggiungere un accordo sul testo approvato dalla Camera.

Il senatore RUSSO SPENA osserva che l'eventuale approvazione della proposta di stralcio, trasformando l'articolo 5 in un disegno di legge autonomo, lascerebbe impregiudicata la questione di merito. Dichiara poi che può accettare tale compromesso solo perchè lo stralcio dell'articolo rappresenta l'occasione per mettere all'ordine del giorno della Commissione tutti i disegni di legge riguardanti i fondi iracheni bloccati.

Il presidente MIGONE sottolinea che i senatori possono votare la proposta della relatrice per motivazioni differenti, che comunque non rilevano ai fini dell'esito procedurale.

Il sottosegretario FASSINO prende atto dell'orientamento della Commissione e auspica che, in caso di approvazione della proposta di stralcio, il testo sia immediatamente trasmesso alla Camera dei deputati per consentirne un sollecito esame.

La relatrice DE ZULUETA si rallegra per il consenso raccolto dalla sua proposta, che consentirà di esaminare la questione dell'embargo sui fondi iracheni con il dovuto approfondimento e senza l'incombere della scadenza di termini relativi ad altre disposizioni. In tal modo si eviterà un pasticcio legislativo, dovuto alla fretta e a formulazioni approssimative di norme che vanno attentamente ponderate. Quanto poi ai segnali politici da inviare all'esterno delle istituzioni, l'inserimento dell'articolo 5 nell'altro ramo del Parlamento rappresenta un segnale di ambiguità e di furbizia che va decisamente cancellato.

Posta ai voti, la proposta di stralcio dell'articolo 5 risulta approvata.
Non essendovi modifiche all'articolo 1, è posto ai voti e approvato l'articolo 2 nel testo modificato dalla Camera dei deputati.
È poi approvato l'articolo 3 inserito dalla Camera dei deputati.
È successivamente approvato l'articolo 4 nel testo trasmesso dalla Camera dei deputati.

Il PRESIDENTE avverte che, non essendo stati modificati i successivi articoli, si passerà alla votazione finale del disegno di legge.

Il senatore FOLLONI dichiara che voterà contro il testo risultante dallo stralcio dell'articolo 5, rilevando che le stesse obiezioni rivolte a tale articolo sotto il profilo del metodo potevano essere estese all'articolo 3, ugualmente inserito dalla Camera dei deputati ed eterogeneo rispetto al contenuto originario del disegno di legge. Peraltro ha rinunciato a chiedere la verifica del numero legale, dimostrando così di non avere intenzioni ostruzionistiche verso un disegno di legge che avrebbe dovuto essere definitivamente approvato.

La Commissione approva infine il disegno di legge nel suo complesso.

La seduta termina alle ore 12,25.