GIUNTA
per gli affari delle Comunità europee
GIOVEDÌ 11 DICEMBRE 1997

61a Seduta
Presidenza del Presidente
BEDIN

Interviene il Ministro per i rapporti con il Parlamento Bogi.

La seduta inizia alle ore 8,30

IN SEDE REFERENTE
(Doc. LXXXVII, n. 3) Relazione sulla partecipazione dell'Italia al processo normativo comunitario e sul programma di attività presentato dalla Presidenza di turno del Consiglio dei ministri dell'Unione europea relativa al primo semestre 1997
(R142 003, C23a, 0005°)

Riprende l'esame rinviato nella seduta dell'8 ottobre 1997

Il presidente relatore BEDIN ringrazia il ministro Bogi per essere intervenuto e ricordando di avere già illustrato il documento in titolo nella seduta dello scorso 8 ottobre espone talune valutazioni. Come già evidenziato dalla Giunta in occasione dell'esame della precedente relazione semestrale il documento in esame costituisce uno strumento prioritario in relazione all'esigenza di compiere una verifica sulla normativa comunitaria posta in essere nel corso del semestre che si è concluso e la relativa trasposizione nell'ordinamento interno. A tale scopo il documento offre una significativa panoramica delle decisioni più importanti nel corso della presidenza olandese ma anche taluni approfondimenti settoriali, che consentono alle Commissioni permanenti di essere edotte in merito alle innovazioni legislative verificatesi nei settori di rispettiva competenza e che non mancheranno di incidere sulla produzione normativa interna. A tal fine costituisce un contributo estremamente utile l'allegato concernente la sintesi delle principali direttive approvate nel corso del semestre olandese.
Più in generale, per quanto attiene i profili di interesse generale, si rileva l'utilità delle informazioni sullo stato della trasposizione, la cui importanza viene peraltro evidenziata anche nel capitolo dedicato al Piano d'azione per il completamento del mercato interno. A tale proposito l'oratore rileva come i dati esposti nella relazione del Governo, unitamente a quelli pubblicati lo scorso luglio nella relazione della Commissione europea sull'applicazione del diritto comunitario, dimostrino purtroppo come l'Italia detenga una posizione non lusinghiera. Al terz'ultimo posto - precede solo Austria e Germania - quanto a recepimento delle direttive l'Italia si colloca tra i primi posti invece per quanto attiene le procedure di infrazione avviate dalla Commissione europea ed i ricorsi presentanti innanzi alla Corte di giustizia per inadempimento di direttive comunitarie. Tenendo conto che il Piano d'azione, illustrato alla Giunta dallo stesso Commissario Monti, preannuncia l'adozione di un sistema di «pagelle» sul grado di convergenza degli Stati membri rispetto alla normativa sul mercato interno, assegnando una sorta di punteggio, è doveroso sottolineare che la nostra credibilità si difenderà solamente affrontando sistematicamente le cause strutturali delle nostre inadempienze. Al riguardo la stessa relazione presentata dal Governo rileva come l'introduzione del metodo dello «scoreboard» da parte della Commissione potrebbe presentare aspetti preoccupanti per il nostro paese. La situazione, peraltro, è ulteriormente aggravata dal fatto che, da un lato, l'Italia si colloca nel gruppo di Paesi che si distinguono nell'erogazione di aiuti di Stato, rischiando di incorrere in procedure di infrazione per distorsioni della concorrenza.
In tale prospettiva la relazione in titolo illustra i progressi compiuti dal Dipartimento delle politiche comunitarie, sul modello di Danimarca, Regno Unito e Germania, per coinvolgere gli operatori economici nella valutazione dell'impatto delle nuove direttive nonchè preannuncia l'annullamento di tutto l'arretrato non appena la legge comunitaria sarà stata approvata in via definitiva. Il Presidente relatore esprime, tuttavia, il rammarico della Giunta per gli appelli rimasti inascoltati circa l'esigenza di una riforma regolamentare, che garantisca tempi certi per l'esame della legge comunitaria, e la necessità di individuare un interlocutore politico nel Governo, specificamente competente per il coordinamento del procedimento legislativo comunitario.
L'oratore rileva, peraltro, come dalla stessa relazione si evinca che una delle cause strutturali delle inadempienze dell'Italia sia costituita dall'insufficiente coordinamento tra le strutture preposte alla fase ascendente e quelle responsabili dell'adozione dei provvedimenti nazionali di recepimento, nonostante il responsabile impegno profuso in tale ambito dal Ministro per i rapporti con il Parlamento, i cui poteri operativi sono limitati dall'assenza di un mandato specifico e dalla concorrenza con altre indifferibili responsabilità. In relazione alla legge comunitaria, inoltre, si pone l'esigenza di assicurare tempi certi ed un iter spedito per il suo esame da parte del Parlamento, di migliorare i controlli sulla sua effettiva esecuzione in sede di emanazione dei decreti delegati e dei regolamenti amministrativi e di integrarla, infine, con eventuali provvedimenti legislativi ad hoc, da approvare nel corso dell'anno, per il recepimento di direttive specifiche.
Il presidente relatore Bedin sottolinea, inoltre, l'utilità del documento in titolo - unitamente al programma legislativo presentato ogni anno dalla Commissione europea - ai fini di una programmazione della partecipazione del Parlamento alla fase preparatoria del procedimento normativo comunitario. Tale utilità è tanto più evidente se si considera l'apprezzabile tempestività con cui il Governo ha presentato la relazione, in concomitanza con l'inizio del nuovo semestre di presidenza lussemburghese.
Nel suo complesso, infatti, la relazione e l'allegato programma della presidenza di turno consentono di disporre di una visione d'insieme delle decisioni più significative che verranno adottate in sede comunitaria e di attivarsi per partecipare alla fase ascendente del procedimento legislativo comunitario. Tale partecipazione si concretizza esprimendo le considerazioni al Governo sulle proposte di direttiva e di regolamento che saranno discusse nel Consiglio dell'Unione europea. Una partecipazione più incisiva del Parlamento in questa fase costituirebbe, da un lato, una parziale compensazione di quel deficit democratico che caratterizza taluni aspetti del processo di integrazione europea e, dall'altro, conferirebbe ai rappresentanti dell'Italia in sede europea un maggiore potere negoziale. Al riguardo è opportuno considerare anche lo specifico protocollo allegato al trattato di Amsterdam, che impegna il Consiglio a non adottare i progetti di atti normativi prima di sei settimane dalla loro presentazione, onde consentire ai Parlamenti nazionali di esprimersi. In tale prospettiva non è escluso che in futuro, così come avviene per altri paesi, i ministri o i diplomatici italiani oppongano in Consiglio la cosiddetta «riserva parlamentare», ovvero la richiesta di rinviare o sospendere una decisione ove il Parlamento richieda di approfondire l'esame di un dato provvedimento comunitario.
A tale proposito, l'oratore osserva come alcuni fattori d'ordine culturale, procedurale e pratico limitino le possibilità di sviluppare una simile cooperazione tra Parlamento e Governo. In primo luogo è difficile richiamare l'attenzione sul procedimento normativo comunitario, la cui determinante rilevanza politica viene riscontrata solo a seguito di una condanna per mancata attuazione ovvero perchè si sono prodotti effetti gravi sul piano interno. Una verifica delle proposte di regolamento e di direttiva, formalmente presentate dalla Commissione europea e pubblicate sulle Gazzette ufficiali comunitarie, dimostra che numerosi atti non sono stati trasmessi al Parlamento, ai sensi della legge n. 183 del 1987. La stessa relazione in titolo, infine, evidenzia la mancanza di un approccio sistematico alla fase preparatoria del diritto comunitario. L'oratore rileva inoltre che la precedente relazione offriva maggiori spunti in termini di proiezione nel semestre successivo, evidentemente per via del ritardo con cui è stato depositato il programma da parte del Governo lussemburghese. A tale proposito, pur approvando i progressi che comunque sono stati registrati nell'impostazione complessiva della suddetta relazione - ed esprimendo altresì apprezzamento per l'accoglimento di talune delle osservazioni metodologiche espresse nelle precedenti occasioni - il Presidente relatore sottolinea l'esigenza di conferire alla prossima relazione, per la parte specificamente attinente la fase ascendente, un carattere più marcatamente improntato ad una analisi dell'impatto normativo, amministrativo ed economico delle misure preannunciate nel programma della prossima Presidenza. In tale ottica sarebbe altresì utile inserire tra gli allegati un elenco schematico dei progetti di atti normativi di cui si prospetta la discussione nel semestre successivo.
Come richiesto inoltre nella seduta dell'8 ottobre 1997 dalla senatrice Squarcialupi, considerando che lo scorso 15 ottobre è stato presentato dalla Commissione europea il programma legislativo per il 1998, chiede l'acquisizione di specifici elementi di valutazione al fine di segnalare alla Giunta le priorità in vista di un maggiore impegno del Senato sulla fase ascendente del diritto comunitario.
Il presidente relatore Bedin illustra altresì taluni aspetti di carattere settoriale, quali le implicazioni connesse alle direttive sulla liberalizzazione e la tassazione delle forniture di gas, gli orientamenti della Commissione europea sulle procedure di privatizzazione, le misure fiscali e quelle inerenti la tutela dei consumatori nonchè le direttive volte a sviluppare la libera circolazione dei cittadini del «pacchetto Monti». Sulla base delle informazioni esposte nella relazione sembrerebbe inoltre opportuno un approfondimento in merito all'impatto interno dei testi legislativi sul processo di liberalizzazione dei servizi postali e di telecomunicazioni, sugli appalti pubblici, sullo statuto della società europea, sulle operazioni di concentrazione con effetti transfrontalieri, sulle emissioni dei carburanti e su altre tematiche ambientali quali la qualità delle acque e i biocidi.
L'oratore sottolinea, inoltre, l'esigenza di avviare una valutazione complessiva sulle prospettive della politica agricola comune e delle politiche di sostegno strutturale ricevendo delle informazioni preliminari da parte del Governo sugli orientamenti che intende assumere, in vista dell'avvio di uno specifico dibattito sull'Agenda 2000, documento che è stato già assegnato all'esame della Giunta.
Per quanto concerne la politica agricola la 9a Commissione sollecita nel suo parere l'approfondimento di altri argomenti quali la liberalizzazione del mercato, inclusiva della produzioni contingentate, i controlli sugli standard qualitativi, gli impegni assunti sulla brevettabilità delle sementi e per l'avvio della tecnologia, il rapporto agricoltura-ambiente-turismo e i problemi della pesca. Nel programma della Presidenza lussemburghese, peraltro, vengono preannunciate delle decisioni concernenti settori quali le energie rinnovabili, la protezione dei dati personali, il credito al consumo e la protezione dei consumatori nei contratti a distanza, la sicurezza degli alimentari, la cooperazione con il Consiglio d'Europa in materia di terrorismo e lotta al traffico illecito di beni culturali, l'interdizione della pubblicità sui prodotti del tabacco, l'autosufficienza e la sicurezza in materia di sangue, la lotta alle malattie rare ed a quelle legate all'inquinamento e la lotta alla tossicodipendenza ed alla corruzione.
L'oratore ritiene che debba essere attribuito un grande interesse, inoltre, agli sviluppi della normativa sugli aiuti di Stato - che interessano fortemente l'Italia in relazione al varo di incentivi per le regioni in ritardo di sviluppo o colpite dalla disoccupazione e dal declino industriale - ed alla valutazione delle conclusioni del vertice straordinario europeo dedicato all'occupazione, tenutosi a Lussemburgo il 20 e 21 novembre 1997.
Per quanto concerne, infine, gli aspetti istituzionali, il Presidente relatore, esprimendo il sostegno della Giunta per la dichiarazione allegata al Trattato di Amsterdam dai Governi italiano, belga e francese - concernente l'esigenza di effettuare le necessarie riforme prima di procedere a qualunque ampliamento - esprime soddisfazione per il consenso ricevuto dall'iniziativa dal Parlamento europeo nella risoluzione approvata lo scorso 19 novembre. Al riguardo potrebbe essere utile conoscere la posizione del Governo sull'invito rivolto dal Parlamento europeo alla Commissione a presentare quanto prima delle nuove proposte di modifica dei Trattati. Tale proposta è tanto più significativa alla luce delle analoghe considerazioni espresse alla Giunta dal Commissario europeo per gli affari istituzionali Oreja in occasione del sopralluogo svolto a Bruxelles lo scorso 11 novembre.
Rilevando come i profili attinenti una valutazione complessiva del Trattato di Amsterdam potranno essere sviluppati a conclusione dell'indagine in corso in altra sede, il Presidente relatore descrive i temi che dovranno essere oggetto di ulteriore approfondimento: rapida estensione delle procedure comunitarie alle materie oggetto della cooperazione giudiziaria e negli affari interni; sollecita trasposizione degli accordi di Schengen nell'ordinamento dell'Unione europea; valutazione dei settori specifici maggiormente suscettibili dell'applicazione delle norme sulla cooperazione rafforzata e la flessibilità; estensione della cooperazione rafforzata alla politica estera e di difesa; ulteriore riduzione dei settori della politica comunitaria cui è ancora prevista l'applicazione del sistema dell'unanimità.
L'oratore sottolinea, infine, l'importanza del tema della trasparenza ai fini di un riavvicinamento dei cittadini alla costruzione europea. In questa prospettiva rientrano anche temi quali la semplificazione della legislazione europea, la codificazione del diritto comunitario - reso incomprensibile dalla sovrapposizione di provvedimenti che modificano testi precedenti - e la gerarchia delle fonti comunitarie.
Il Presidente relatore cede pertanto la parola al ministro Bogi chiedendo possibilmente di chiarire alcuni dei temi sollevati, in vista della conclusione dell'esame del documento in titolo.

Il ministro BOGI si sofferma in primo luogo sul tema della trasposizione del diritto comunitario. Precisando al riguardo che l'Italia, con scarsa soddisfazione, è salita al quart'ultimo posto superando il Belgio, l'oratore ricorda che l'iter della legge comunitaria - la quale consentirebbe di recuperare i ritardi che si sono finora accumulati - è bloccato alla Camera dei deputati dove, nonostante le specifiche disposizioni che non vincolano il suddetto disegno di legge alla sessione di bilancio, non si è riusciti ad inserirla nel programma dell'Assemblea. Tale provvedimento, che richiederà una nuova lettura in Senato a seguito dell'introduzione di una serie di modificazioni da parte dell'altro ramo del Parlamento, oltre a consentire il recepimento di una serie di direttive comporterà un adeguamento dei meccanismi di partecipazione del Parlamento nella fase ascendente. A seguito di tali modifiche, in particolare, sarà possibile anche per l'Italia, così come avviene già per Gran Bretagna, Danimarca e Francia, porre la cosiddetta questione della «riserva parlamentare» nell'ambito delle discussioni svolte a livello intergovernativo sui progetti di atti normativi comunitari. La riserva parlamentare, peraltro, non configura una dilazione o una sospensione delle decisioni in seno al Consiglio ma viene posta nella prima sede utile, anche a livello dei Gruppi di lavoro, significando l'intenzione del Parlamento nazionale di svolgere un approfondimento sulla materia oggetto della proposta comunitaria in discussione.
L'oratore sottolinea come la presenza di un indirizzo politico da parte del Parlamento costituisca un elemento estremamente necessario nella fase preparatoria del diritto comunitario, anche al fine di rafforzare l'azione svolta dal Governo nella sua collegialità per coordinare le varie amministrazioni le quali, talora, nella conduzione dei negoziati sui progetti normativi sfuggono alla logica della concertazione. Per quanto concerne la fase preparatoria del diritto comunitario il Governo ha sempre improntato la sua partecipazione ad un atteggiamento di particolare attenzione nei confronti della correlazione tra gli effetti indotti sui settori produttivi, sui consumatori e sull'ambiente.
Con riferimento alle osservazioni del presidente Bedin sul programma della Presidenza di turno il ministro Bogi rileva il ritardo con cui questo è stato presentato da parte del Governo lussemburghese, non consentendo un adeguato approfondimento nella relazione in titolo, e preannuncia tuttavia la possibilità di migliorare le informazioni sui prossimi programmi grazie alla prassi, che si è imposta nel Consiglio, di improntare ad una maggiore continuità i programmi presentati dalle varie Presidenze di turno ogni semestre. Al riguardo sono già intercorsi contatti con i rappresentanti del Governo britannico, che deterrà la Presidenza dal prossimo gennaio, e sono già state preannunciate tre riunioni del Consiglio dedicate al mercato interno, nel corso del primo semestre del 1998. In tale ambito il Regno Unito è orientato ad accelerare i processi di liberalizzazione ma si trova in difficoltà sullo statuto della società europea in quanto non condivide le posizioni tedesche sulla disciplina legislativa della partecipazione dei lavoratori negli organi amministrativi della società. Al riguardo la posizione del Governo italiano è volta a valorizzare meccanismi di natura contrattuale idonei a definire le forme di partecipazione dei lavoratori. La Presidenza britannica è anche molto attenta al tema dei brevetti e del diritto d'autore, tema su cui incontra una forte sensibilità italiana a fronte di un atteggiamento di altri Paesi, quale la Svezia, volto a rendere meno rigorosi i divieti sulle imitazioni del design.
Preannunciando una più ampia esposizione sul programma della Presidenza britannica nella prossima relazione, che sarà presentata a gennaio, l'oratore dichiara la disponibilità del Governo a recepire le richieste della Giunta, ivi compresa la trattazione del programma legislativo della Commissione. Tale relazione si incentra di consueto sui nodi politici che caratterizzano ciascun semestre di Presidenza, rinviando l'illustrazione di taluni aspetti più tecnici agli allegati che, come proposto dal Presidente relatore, potranno essere corredati da un elenco dei progetti di atti normativi all'ordine del giorno.
Soffermandosi infine sulle conclusioni della Conferenza intergovernativa l'oratore ribadisce l'impegno del Governo a proseguire, di concerto con Belgio e Francia, l'azione di pressione per una più adeguata riforma delle istituzioni comunitarie nella prospettiva dell'allargamento. Al riguardo l'insufficiente estensione del sistema di voto a maggioranza appare uno degli aspetti più insoddisfacenti benchè l'istituzione del meccanismo della cooperazione rafforzata - che non dovrà indebolire la collegialità dell'insieme dell'Unione - sia volta anche a superare i problemi posti dal criterio dell'unanimità. Il Governo, infine, condivide pienamente, come ha dimostrato sostenendo il programma «Citizens first» proposto dal commissario Monti, le osservazioni della Giunta in materia di trasparenza e di semplificazione legislativa.

La senatrice SQUARCIALUPI ringrazia il ministro Bogi per l'esposizione e chiede se la citata riserva parlamentare nasconda un processo di rinazionalizzazione delle procedure di adozione degli atti comunitari ovvero se sia uno strumento per rendere più visibili ed incisivi gli atti di indirizzo del Parlamento.

Il senatore VERTONE GRIMALDI chiede se il processo di rinazionalizzazione in atto costituisca un fattore di indebolimento o se invece sia un dato permanente nella costruzione dell'Europa. Al riguardo solo i paesi più superficiali, quali l'Italia, ritengono che l'interesse nazionale possa essere accantonato laddove si tratta invece di riconoscere realisticamente che l'Europa costituisce un tavolo di contrattazione, civile ma ferma, dei vari interessi nazionali.

Il senatore BETTAMIO dichiara di condividere molte delle posizioni del senatore Vertone Grimaldi salvo la concezione dell'Europa unicamente come tavolo di contrattazione intergovernativa. Rilevando come gli impegni assunti a livello europeo divengano sempre più pregnanti, l'oratore chiede se il Governo, individuando a tal fine una figura specificamente responsabile, non possa rendere più efficace il raccordo tra l'Italia e l'Unione europea. A tal fine potrebbero essere più opportunamente utilizzati quattro strumenti fondamentali quali il programma legislativo della Commissione, il programma delle presidenze semestrali, il documento di programmazione economica e finanziaria, dovendo coordinare le previsioni macroeconomiche con gli impegni europei, e la Rappresentanza permanente d'Italia presso l'Unione. Un impegno accurato di tali strumenti consentirebbe forse di partecipare in modo più efficace alla fase ascendente senza dover solamente subire gli effetti della legislazione comunitaria.
L'oratore chiede inoltre se esistano elementi che ostano al periodico inserimento, settimanale o mensile, di provvedimenti legislativi ad hoc di recepimento delle direttive comunitarie nel calendario dei lavori delle Camere.

Il ministro BOGI rileva come tutti gli interventi siano connessi all'esigenza di una migliore tutela degli interessi italiani nell'ambito dell'Unione europea. Al riguardo è indispensabile un più ampio coinvolgimento del Parlamento al fine di non lasciare le decisioni sulle scelte da adottare nella fase ascendente alla sola valutazione del Governo o delle singole amministrazioni. In tale ambito lo strumento della riserva parlamentare non è un meccanismo dilatorio ma serve ad assicurare al Parlamento il tempo adeguato per esprimere i propri indirizzi sui progetti di atti comunitari. Tale coinvolgimento appare tuttavia indispensabile non solamente per tutelare i nostri interessi in modo non meno adeguato di quanto facciano gli altri partners ma anche per garantire quel necessario controllo democratico sul processo normativo comunitario che, per via del suo rilevante impatto sociale ed economico interno, non può più essere considerato afferente la politica estera.

Replicando ad un breve intervento della senatrice SQUARCIALUPI - che preferisce parlare di partecipazione più preparata alla fase ascendente piuttosto che di tutela degli interessi nazionali - il ministro BOGI sottolinea come la difesa degli interessi del paese vada logicamente inserita nel quadro della compatibilità con le esigenze dell'Unione nel suo insieme. Rilevando come talune carenze nel coordinamento siano oggettivamente ascrivibili - al di là dell'impegno profuso dai singoli funzionari - alla debolezza della struttura del Dipartimento esistente presso la presidenza del Consiglio dei ministri, l'oratore conviene con il senatore Bettamio sul possibile ricorso a specifici provvedimenti legislativi di recepimento anche se è preferibile snellire e accelerare la trasposizione del diritto comunitario con strumenti amministrativi adottati sulla base degli indirizzi votati dal Parlamento.

Il presidente relatore BEDIN ringrazia il Ministro per il contributo fornito all'esame della relazione e propone di redigere una relazione per l'Assemblea tenendo conto degli elementi aggiuntivi forniti dal ministro Bogi e delle indicazioni espresse nel dibattito.

La senatrice SQUARCIALUPI propone di inserire le proposte avanzate dal senatore Bettamio tra le conclusioni della relazione.

Conviene la Giunta sulla proposta della senatrice Squarcialupi e conferisce mandato al relatore a redigere una relazione per l'Assemblea nei termini emersi.

La seduta termina alle ore 9,25.