La seduta inizia alle ore 8,45.

PROCEDURE INFORMATIVE

Indagine conoscitiva su "L'Agenda 2000 e le prospettive di riforma delle politiche agricole, strutturali e di coesione sociale dell'Unione europea": audizione del Sottosegretario di Stato agli affari esteri
(Seguito dell'indagine e rinvio)

(R048 000, C23^a, 0002°)

Riprende l'indagine sospesa nella seduta del 29 aprile.

Il presidente BEDIN porge il benvenuto al sottosegretario Fassino esprimendo compiacimento per la delega che gli è stata conferita dal Presidente del Consiglio dei ministri in materia di politica comunitaria, la quale recepisce una richiesta ripetutamente avanzata dalla Giunta nei confronti del Governo. L'oratore informa altresì la Giunta che il sottosegretario Fassino ha fatto pervenire un documento sulla posizione del Governo italiano in merito alla riforma dei Fondi strutturali e rileva come con l'audizione odierna si avvii a conclusione l'indagine sull'Agenda 2000.
Il sottosegretario FASSINO rileva in primo luogo come non tutte le scelte in merito alle riforme delineate nell'Agenda 2000 siano state già definite. L'Agenda 2000 costituisce il quadro di riferimento finanziario e operativo predisposto dall'Unione europea in vista dell'allargamento la cui dinamica inciderà necessariamente sulle suddette prospettive. Tale processo si è sviluppato negli ultimi mesi con la Conferenza europea svoltasi a Londra il 12 marzo, che ha visto la partecipazione di tutti gli Stati eleggibili all'adesione, compresa la Turchia, il Forum del 30 marzo con gli undici candidati, cui la Turchia non ha partecipato, e l'avvio delle Conferenze intergovernative bilaterali per l'adesione con i sei Stati indicati dal Consiglio europeo di Lussemburgo, il 31 marzo scorso. Parallelamente sono stati definiti gli strumenti volti a favorire la convergenza dei candidati con l'acquis comunitario: il partenariato per l'adesione, con ciascuno degli undici Stati candidati, le risorse finanziarie previste dai programmi PHARE e TACIS, i contributi a fondo perduto ed i prestiti della Banca europea degli investimenti (BEI) e della Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo (BERS) e gli altri fondi erogati direttamente dall'Unione europea. Per la conclusione dei negoziati con il primo gruppo di candidati saranno necessari almeno tre anni, analogamente a quanto è stato necessario per i precedenti processi di allargamento, mentre saranno necessari tempi più lunghi - che saranno definiti nell'ambito delle disposizioni transitorie degli atti di adesione- per una piena convergenza con le politiche comunitarie. Tale processo, in fase di transizione, costituisce il più grande tentativo di unificazione politica del continente avvenuto per consenso ed in via pacifica ed è evidente che richiederà anche una ridefinizione delle politiche comunitarie attualmente applicabili ai quindici Stati membri.
A tale proposito l'oratore precisa come il quadro finanziario definito dall'Agenda 2000 parta dagli attuali quindici Stati membri, nel 2000, per arrivare ad un termine, il 2006, in cui il numero degli Stati aderenti sarà aumentato. Per tale motivo il Governo italiano ha posto in via preliminare l'esigenza di riverificare le suddette prospettive finanziarie nel medio periodo, nel 2003, onde adottare gli adeguamenti necessari. La seconda questione che si pone è quella della definizione delle risorse disponibili per il bilancio dell'Unione europea il cui tetto, secondo le indicazioni dell'Agenda 2000, dovrà corrispondere all'1,27 per cento del prodotto interno lordo (PIL). Al riguardo alcuni Stati ritengono che tale quota sia troppo elevata, altri la ritengono ragionevole e altri, infine, la ritengono insufficiente se commisurata alle esigenze dell'allargamento. Il Governo italiano condivide tale ultima impostazione che, venendo contemperata dalla posizione di chi vuole ridurre il suddetto tetto di spesa, dovrebbe infine condurre ad una soluzione analoga a quella proposta dalla Commissione europea. A più lungo termine, tuttavia, non si potrà prescindere da un effettivo aumento delle contribuzioni.
In merito ai contributi la Germania ha posto in passato la questione del cosiddetto "giusto ritorno", ritenendo necessario un riequilibrio del divario tra contributori attivi e passivi. Tale proposta è stata successivamente ritirata in quanto in contraddizione con lo spirito delle politiche comunitarie e con le finalità redistributive dei Fondi strutturali. Il principio dell'individuazione di un sistema che consenta un riequilibrio è stato tuttavia riconosciuto ipotizzando che in futuro, al di sopra di un certo plafond di contribuzione, si possa configurare una riduzione della quota. Tale meccanismo attualmente non interesserebbe l'Italia, in quanto contributore netto per un importo relativamente ridotto, ma non si può escludere che in prospettiva anche l'Italia accresca la propria posizione di contributore netto fino a beneficiare del suddetto plafond.
Il sottosegretario Fassino rileva inoltre come l'Agenda 2000 esamini la riforma di due settori che rappresentano i capitoli di spesa più significativi del bilancio comunitario: i Fondi strutturali e la politica agricola comune. Riferendosi al documento del Governo sulla riforma dei Fondi strutturali fatto pervenire alla Giunta l'oratore sottolinea come questi debbano continuare a caratterizzarsi come strumenti finalizzati al rafforzamento della coesione ed alla redistribuzione delle opportunità e delle condizioni di crescita. L'Italia ritiene inoltre che i 218 miliardi di ECU proposti dalla Commissione per tali politiche siano insufficienti e debbano essere elevati ad almeno 230 miliardi di ECU, onde mantenere inalterate in termini reali le risorse già disponibili nel precedente periodo di programmazione finanziaria.
L'Italia condivide la proposta della Commissione di ridurre gli obiettivi dei Fondi strutturali da sei a tre, onde ridurre l'attuale dispersione, ma ritiene opportuno puntualizzarne le finalità. Per quanto concerne l'obiettivo 1, concernente le zone con un reddito inferiore al 75 per cento del reddito medio dell'Unione europea, l'Italia, ad esempio, non si oppone al suddetto parametro fintanto che non si procederà all'allargamento, ma ritiene necessaria una sua revisione quando, con l'adesione dei nuovi Stati membri dell'Europa centrale e orientale, si determinerà una sensibile riduzione del reddito medio comunitario. Per quanto concerne inoltre la ripartizione dei fondi fra gli Stati membri il Governo non condivide la proposta di tener conto della prosperità nazionale, che costituisce già un parametro per l'ammissione al Fondo di coesione, accetta il parametro della prosperità regionale e ritiene infine necessario considerare in modo più articolato i parametri sull'occupazione. Oltre al tasso di disoccupazione si dovrebbero considerare infatti anche il tasso di inattività sulla popolazione totale ed il tasso di disoccupazione di lunga durata.
In merito all'obiettivo 1 l'oratore ritiene inoltre necessario puntualizzare l'esigenza di dare concretezza alla dichiarazione allegata al Trattato di Amsterdam sulle specificità delle zone insulari prevedendo che a tali regioni - nel caso italiano la Sardegna - il parametro del reddito inferiore al 75 per cento della media comunitaria si applichi con una certa flessibilità, in considerazione dei disagi che ad esse derivano dalla loro condizione. Il Governo chiede inoltre di prolungare i meccanismi di transizione per quelle regioni che escono dall'ambito di applicazione dell'obiettivo 1, cosiddetti "phasing out", che la Commissione ritiene di sospendere nel 2005, fino al termine di programmazione nel 2006. Per quanto concerne l'Italia, pertanto, si dovrebbe applicare il criterio della flessibilità alla Sardegna, il meccanismo del phasing out fino al 2006 al Molise ed un meccanismo di transizione speciale per l'Abruzzo, che costituisce l'unica regione europea uscita dall'ambito di applicazione dell'obiettivo 1 prima della decorrenza del nuovo quadro di programmazione e dei relativi meccanismi di phasing out. In relazione all'obiettivo 1, infine, il Governo si oppone alla proposta di lasciare alla gestione discrezionale della Commissione europea una riserva del 10 per cento delle risorse da destinare alle regioni più efficienti in quanto tale presunta efficienza potrebbe essere ascrivibile alle diverse procedure applicabili in ciascun paese. Al riguardo sarebbe eventualmente preferibile una riserva del 10 per cento gestita da ciascuno Stato in modo che esso la possa applicare selezionando le rispettive regioni più virtuose sulla base di criteri omogenei.
Soffermandosi sull'obiettivo 2, che interesserà le aree caratterizzate da declino industriale, riconversioni o deindustrializzazione, il sottosegretario Fassino esprime l'opposizione del Governo per l'orientamento della Commissione secondo il quale tali aree dovrebbero coincidere con quelle per cui sono ritenuti ammissibili eventuali aiuti nazionali. I criteri definiti dai regolamenti comunitari per l'individuazione delle aree disagiate, infatti, sono differenti da quelli stabiliti dalle autorità nazionali. L'altro elemento di preoccupazione del Governo è che la riduzione della popolazione che beneficerà dell'obiettivo 2, dal 19 al 13 per cento del totale, considerando che in tale obiettivo confluiranno le regioni escluse dall'obiettivo 1, Sardegna, Molise e Abruzzo, potrebbe determinare l'esclusione di importanti aree dell'Italia centro settentrionale, quali le periferie di Genova e Torino, che pure si caratterizzano per gravi problemi di disagio sociale. A tale proposito la richiesta del Governo italiano - che pure ha condiviso la proposta della Commissione europea di concentrare l'azione dei Fondi strutturali riducendo la popolazione complessivamente beneficiaria dal 51 per cento al 35-38 per cento del totale - è quella di non considerare le regioni che escono dall'obiettivo 1 nell'ambito della quota di popolazione massima ammissibile per l'obiettivo 2.
L'oratore sottolinea inoltre l'importanza riconosciuta dall'Italia all'obiettivo 3, concernente le azioni del Fondo sociale europeo per iniziative volte a valorizzare le risorse umane, che attualmente costituiscono l'ottanta per cento delle fonti di finanziamento degli interventi nazionali in materia di formazione. Considerando che due terzi delle risorse dei Fondi strutturali sarà destinato all'obiettivo 1, l'Italia propone pertanto di ripartire al 50 per cento le risorse rimanenti fra gli obiettivi 2 e 3. In merito ai Fondi strutturali l'oratore rileva infine come i progressi conseguiti dall'Italia nell'utilizzo di tali finanziamenti - passando in un anno dal 22 al 38,4 per cento degli stanziamenti destinati all'Italia e collocandosi sulla media europea, che corrisponde a circa il 40 per cento - unitamente alla posizione di contributore netto del paese, rafforzino la posizione negoziale italiana in sede comunitaria.
Per quanto concerne la riforma della politica agricola comune (PAC) l'oratore suggerisce di svolgere un'audizione del Ministro delle politiche agricole, che ha seguito più direttamente i relativi negoziati. La posizione di fondo del Governo italiano, peraltro, è volta a ridurre le risorse complessivamente destinate alla PAC, il cui elevatissimo importo non si giustifica in ragione della bassa percentuale di popolazione interessata, e a modificare l'impostazione che attualmente penalizza i prodotti mediterranei. Rilevando come lo stesso Presidente del Consiglio dei Ministri, Prodi, sia intervenuto al riguardo presso il Presidente della Commissione europea, Santer, e il Commissario europeo all'agricoltura, Fischler, l'oratore cita fra i settori che necessitano di un adeguamento quelli dell'olio di oliva e del latte, per cui si rende necessario un aumento delle quote riconosciute all'Italia.
L'oratore osserva tuttavia come l'Agenda 2000 non ponga solamente un quadro di riferimento finanziario ma contempli anche i profili politici e istituzionali del processo di allargamento nella cui prospettiva il Governo ritiene necessario procedere ad ulteriori riforme delle istituzioni comunitarie rispetto al Trattato di Amsterdam. Tra queste figurano una diversa composizione della Commissione europea, un diverso criterio di ponderazione del voto nel Consiglio, un'estensione del voto a maggioranza, al fine di evitare che il permanere della unanimità paralizzi l’Unione, lo sviluppo del principio di sussidiarietà in relazione al processo di decentramento in atto in vari paesi e una più chiara definizione degli aspetti applicativi del principio della cooperazione rafforzata. Per tali motivi, all'atto della sottoscrizione del Trattato di Amsterdam, l'Italia ha depositato, d'intesa con Belgio e Francia, una dichiarazione che sollecita le suddette riforme prima del formale ampliamento dell'Unione europea. L'oratore sottolinea tuttavia come tale posizione non sottenda assolutamente la volontà di allungare i tempi di adesione dei paesi candidati poiché il problema é quello di offrire ai nuovi Stati membri delle istituzioni che funzionino. A tale proposito l'oratore ricorda infine l’iniziativa assunta da taluni esponenti del Parlamento francese, che hanno ipotizzato un'azione concertata dei tre paesi firmatari della suddetta dichiarazione anche a livello parlamentare, iniziativa che potrebbe essere portata avanti anche in sedi quali la Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari (COSAC).

Il presidente BEDIN ringrazia il Sottosegretario per l'esposizione e, pur esprimendo la disponibilità della Giunta a partecipare alla suddetta iniziativa parlamentare, manifesta il proprio rammarico per lo svolgimento di alcuni incontri informali fra parlamentari di Belgio, Francia e Italia cui i rappresentanti del Senato non sono stati invitati. Nella prospettiva del pieno coinvolgimento dei due rami del Parlamento, un'azione concertata a livello parlamentare si rende comunque tanto più opportuna in vista dei crescenti contatti con i Parlamenti dei paesi candidati all'adesione.

Il senatore NAVA esprime apprezzamento per il fatto che finalmente sia divenuto possibile instaurare un dialogo fra le commissioni parlamentari ed un rappresentante del Governo specificamente responsabile per le politiche comunitarie.
In merito alla riforma della PAC l'oratore riscontra un sensibile divario fra le preoccupazioni esposte dal sottosegretario Fassino e gli accenti più ottimisti sul trattamento dei prodotti mediterranei manifestati ieri alla Giunta dal Capo di gabinetto del commissario Fischler. A tale proposito l'oratore chiede chiarimenti sulla posizione del Governo sulla riforma della politica agricola comune e si associa al suggerimento del sottosegretario Fassino sull'opportunità di ascoltare il Ministro per le politiche agricole Pinto prima di concludere l'indagine dell'Agenda 2000. Dando atto della chiarezza delle valutazioni esposte dal sottosegretario Fassino sui Fondi strutturali, l'oratore sottolinea l'importanza di approfondire l'esame della prospettive della politica agricola sia in relazione alla sua incidenza sul bilancio comunitario, sia in relazione ai possibili effetti della proposta del Governo di ridurne gli stanziamenti disponibili, sia, infine, al fine di valutare l'impatto della creazione di una zona di libero scambio nel Mediterraneo sull'economia del Mezzogiorno e sull'agricoltura italiana.

Il senatore MANZI ringrazia il Sottosegretario per la relazione e chiede chiarimenti sulle prospettive degli interventi strutturali in talune aree della provincia di Torino, caratterizzate da grave disagio sociale e da un tasso di disoccupazione del 15 per cento, sulla incidenza dei quali esprime forti preoccupazioni.

Il senatore BESOSTRI si complimenta con il sottosegretario Fassino per l'incarico ricevuto, che costituisce anche il recepimento di un ordine del giorno presentato in Senato in occasione della prima lettura del disegno di legge comunitaria 1995-97, in merito all'esigenza dell'individuazione di una figura di riferimento nel Governo responsabile per le politiche comunitarie. L'oratore condivide altresì l'esigenza di chiarire che l'attenzione posta dall'Italia nei confronti dell'approfondimento non significa voler allungare i tempi dell'adesione dei nuovi Stati membri.

In relazione al processo di ampliamento l'oratore chiede inoltre chiarimenti sulla posizione della Turchia e sul possibile ruolo dell'Iniziativa Centro-Europea (INCE). Tale organismo, in particolare, potrebbe svolgere una funzione di collegamento ancora più incisiva ove la sua composizione venisse estesa, seguendo una sua naturale vocazione, anche alla Grecia e alla Turchia.

Il senatore TAPPARO osserva che in merito all'Agenda 2000 si trae l'impressione che i governi si siano adagiati su una impostazione di fondo dettata dalla Commissione europea, organismo burocratico non legittimato da un rapporto fiduciario con i Parlamenti nazionali o con altre istituzioni democratiche. Per tale motivo l'oratore condivide l'opposizione del Governo italiano in merito alla proposta volta ad assegnare alla Commissione la gestione di una riserva del 10 per cento dei Fondi strutturali per le regioni più efficienti sulla base di criteri che, sfuggendo ad una logica di trasparenza, rafforzerebbero il cosiddetto "deficit demografico". Il senatore Tapparo ritiene inoltre condivisibile la cautela del Governo in merito al processo di allargamento, che non avrà solamente influenza in campo agricolo ma anche su settori nei quali, in assenza di una verifica del rispetto delle regole comunitarie, si potrebbero determinare delle condizioni di dumping sociale ed ambientale.
L'oratore esprime infine la propria preoccupazione per un orientamento che sembra affermarsi in Europa, che si caratterizza per gli indirizzi liberisti e monetaristi - salvo assumere un atteggiamento protezionistico in materia di politica agricola e molto attento alle relazioni con gli Stati Uniti - mentre manca un’adeguata riflessione sulle scelte da operare in settori strategici per il futuro quali l'informatica, le telecomunicazioni e la politica spaziale.

La senatrice SQUARCIALUPI ringrazia il sottosegretario Fassino per le spiegazioni fornite su materie molto complesse e chiede chiarimenti sull'adeguatezza della Pubblica amministrazione a migliorare il grado di utilizzo dei Fondi strutturali, sulla costituzione di iniziative di cooperazione regionale in Europa sud-orientale sul modello dell'INCE, sulla posizione della Turchia, le cui violazioni dei diritti umani la pongono in una posizione internazionale sempre più difficile, e sull'incidenza dell'adesione dei nuovi Stati membri sull'agricoltura italiana.

Il senatore PAPPALARDO rileva come il negoziato sulla riforma delle politiche agricola e di coesione si svolga essenzialmente fra Stati sovrani e chiede al riguardo se permanga in Europa un nocciolo carolingio. In particolare l'oratore chiede se l'indebolimento dell'asse franco-tedesco possa portare ad un nuovo rapporto tra gli Stati europei e come esso si ripercuota sul processo di allargamento, che é stato essenzialmente avviato su pressione della Germania.
Nonostante il fatto che nell'audizione di ieri il dottor Pirzio Biroli, Capo di gabinetto del Commissario europeo per l'agricoltura, abbia difeso la PAC ed escluso la sussistenza di privilegi per i prodotti agricoli continentali, l'oratore condivide inoltre l'orientamento del Governo volto a ridurre le risorse della politica agricola nella prospettiva dell'allargamento e di un rafforzamento delle politiche di coesione sociale, che sono ancora inadeguate.

Il senatore MUNGARI, riferendosi ad una visita svolta in taluni Stati che partecipano al Fondo di coesione, chiede se l'esclusione dell'Italia da tale Fondo sia ascrivibile ad una debolezza negoziale o ad errori politici.

Il sottosegretario FASSINO risponde in primo luogo al senatore Pappalardo rilevando come la politica europea si caratterizzi sempre meno come politica estera venendo a prevalere gli aspetti settoriali che inducono a qualificarla ormai come una "domestic policy". Tale processo é ovviamente graduale e permangono importanti aspetti, quali la politica estera e di sicurezza, in cui prevale ancora un approccio di carattere intergovernativo. La stragrande maggioranza delle forze politiche italiane, peraltro, culturalmente ha sempre condiviso la prospettiva federale.
L'oratore sottolinea pertanto come con la realizzazione della moneta unica, l'allargamento da 15 a 27 Stati membri nei prossimi anni e lo sviluppo dello spazio di Schengen, cui si accingono ad aderire sei o sette nuovi Stati membri, compresi quelli dell'Europa settentrionale, configurino una seconda fase costituente del processo di integrazione europea. Effettivamente con la caduta del muro di Berlino si é indebolito l’asse franco-tedesco, che costituiva inizialmente la ragione stessa del processo di integrazione europea, dopo i tre conflitti che avevano insanguinato l'Europa a partire dal 1870 per l'antica rivalità fra i due paesi. L'oratore rileva tuttavia come spesso si sottovaluti l'incidenza dell'asse politico italo-tedesco, imperniato sui due principali partiti democristiani europei. In un contesto che é dunque in transizione si deve però considerare l'allargamento come un processo che per l'Italia non é meno importante che per la Germania. L'Italia, infatti, ha un interesse strategico alla stabilità in tale area, basti pensare alla situazione in ex Iugoslavia ed in Albania, costituisce uno dei principali interlocutori commerciali di tali paesi e, non essendo sospettabile di tentazioni egemoniche, possiede anche notevoli potenzialità come interlocutore politico di riferimento. Non casualmente il Governo ha condotto una battaglia volta a modificare l'impostazione del processo di ampliamento proposto dalla Commissione europea, che prevedeva puramente e semplicemente il negoziato con sei soli candidati. L'Italia é riuscita ad imporre il principio che il processo di ampliamento deve essere invece globale ed inclusivo, aperto a dodici Stati, invitati alla Conferenza europea, con un Forum cui partecipano gli undici Stati riconosciuti formalmente come candidati. Tale processo sarà inoltre assistito da una serie di strumenti economici il cui accoglimento é stato oggetto di aspre discussioni.
In relazione alla Turchia l'oratore sottolinea come i notevoli problemi in termini di diritti umani e di contenzioso con la Grecia, nonché la questione curda e la questione cipriota, non potrebbero che essere aggravati da una politica di isolamento. Per tale motivo l'Italia insieme alla Francia ha sostenuto una politica di apertura dell'Unione europea senza tuttavia rinunciare ad affrontare i problemi esistenti. Rilevando che é prematuro un ingresso di Grecia e Turchia nell'INCE, che trasferirebbero inopportunamente il rispettivo contenzioso nell'ambito di tale organismo, l'oratore sottolinea come il Fondo di coesione istituito in occasione del Consiglio europeo di Edimburgo del 1992 sia stato espressamente destinato a Grecia, Irlanda, Portogallo e Spagna, in ragione di oggettivi dati statistici inerenti il loro divario di sviluppo in rapporto alla media dell'Unione europea. In relazione alla riforma dei Fondi strutturali si pone tuttavia l'esigenza di valutare l'opportunità che gli Stati ammessi alla moneta unica - che pertanto dimostrano un soddisfacente grado di convergenza - continuino a beneficiare del Fondo di coesione.
In merito alla riforma della politica agricola comune il rappresentante del Governo non ritiene accettabile un accrescimento degli stanziamenti in presenza di una riduzione dei fondi disponibili per gli interventi strutturali e, preannunciando l'invio di uno specifico documento, che riepiloga le posizioni assunte dall'Italia, ribadisce l'esigenza di una maggiore tutela dei prodotti mediterranei.
Con riferimento ai quesiti dei senatori Manzi e Tapparo l'oratore osserva l'importanza di porre adeguata attenzione agli aspetti applicativi dell'obiettivo 2 e sottolinea come la Commissione europea, in una prospettiva federale, debba essere guardata come una sorta di nucleo di Governo europeo, cui dovrebbe essere riconosciuta, in quanto tale, una certa autonomia. Il problema, talora, é che tale capacità autonoma sembra inadeguata rispetto all'influenza che alcuni Stati sono in grado di esercitare sull'Esecutivo di Bruxelles. Il Governo italiano, tuttavia, nel corso della riflessione che ha condotto all'elaborazione della propria posizione, ha reso note alla Commissione le proprie osservazioni che, in alcuni casi, sono state recepite nei testi presentati lo scorso 18 marzo.
Il sottosegretario Fassino offre infine la propria disponibilità a collaborare per il buon esito dell’iniziativa parlamentare in corso di definizione fra Italia, Francia e Belgio.

Il presidente BEDIN ringrazia il sottosegretario Fassino per l'esposizione, condivide la proposta di procedere allo svolgimento dell'audizione del Ministro per le politiche agricole prima di terminare l'indagine sull'Agenda 2000 e dichiara conclusa la seduta.

Il seguito dell'indagine è pertanto rinviato

La seduta termina alle 10.