SUI LAVORI DELLA GIUNTA

Proposta di indagine conoscitiva sulle politiche dell'Unione europea per le grandi infrastrutture

(A007 000, C03^a, 0024°)

Il presidente BEDIN, in relazione alla questione dell'aeroporto di Malpensa, sollevata nella seduta di ieri dal senatore Vertone Grimaldi, propone di deliberare un'indagine conoscitiva, onde richiedere la relativa autorizzazione al Presidente del Senato, ai sensi dell'articolo 48 del Regolamento, sulle politiche dell'Unione europea per le grandi infrastrutture. Tale impostazione dell'indagine consentirebbe infatti alla Giunta di non limitarsi solamente alla questione di Malpensa ma di affrontare anche altre problematiche, quali l’alta velocità, strettamente connesse alle priorità strategiche definite in sede comunitaria. In merito al problema specifico di Malpensa il ministro Burlando riferirà all’Assemblea del Senato martedì prossimo. Considerando che il Presidente della Commissione trasporti, contattato per le vie brevi, non ha sollevato obiezioni sull’iniziativa della Giunta, questa potrebbe successivamente procedere all’audizione del Commissario europeo per i trasporti o di un dirigente dello stesso settore e valutare l’eventuale opportunità di tornare a sentire i rappresentanti del Governo.

Il senatore VERTONE GRIMALDI precisa il senso della propria proposta sottolineando l’opportunità che prima che la vicenda si concluda il Parlamento abbia modo di acquisire una visione completa della situazione organizzando un confronto fra il Ministro dei Trasporti e il commissario Kinnock. L’occasione servirebbe anche per fare chiarezza su taluni luoghi comuni quali le presunte inadempienze dello Stato - che in realtà sono ascrivibili alle difficoltà poste dai Comuni in merito al tracciato del collegamento ferroviario fra Malpensa e Milano - nonché per verificare se i rilievi della Commissione europea siano esclusivamente giustificati dalla violazione di obblighi comunitari da parte dell’Italia ovvero se non siano in parte riconducibili a determinati interessi. L’audizione dei rappresentanti del Governo e della Commissione europea potrebbe essere svolta simultaneamente e congiuntamente dalla Giunta e da altri organismi interessati quali le Commissioni esteri e trasporti.

Il presidente BEDIN ritiene che problemi regolamentari - che si riserva di verificare - potrebbero impedire lo svolgimento di un’audizione simultanea dei rappresentanti del Governo e della Commissione europea e che questo non esclude, tuttavia, che si svolga l'audizione, sia pure in occasioni distinte, di entrambi gli interlocutori.

Il senatore LO CURZIO, alla luce dell’esperienza svolta nella Commissione trasporti, rileva come lo sviluppo dell’aeroporto di Malpensa rientri fra le priorità della politica nazionale dei trasporti, assieme alle grandi opere di viabilità che collegano il Nord e il Sud, le linee di comunicazione marittima e l’alta velocità. Osservando che l’Italia sconta una situazione del sistema ferroviario insoddisfacente, frutto di errori del passato, l’oratore sottolinea come nell’ambito della strategia complessiva delineata dall’attuale Governo non si possa prescindere dall’importanza che assumerà lo scalo di Malpensa in sede nazionale ed europea. A tale proposito potranno essere individuate delle soluzioni della controversia con l’Unione europea - quali l’accesso di talune compagnie straniere allo scalo di Linate - che rispettino le aspettative dell'Italia in merito allo sviluppo del nuovo scalo lombardo.
Considerando l’importanza della politica dei trasporti anche in relazione al raccordo tra l’Unione europea e gli Stati del Mediterraneo l’oratore esprime pieno sostegno per l’indagine conoscitiva proposta dal Presidente che, a suo avviso, dovrebbe includere anche l’audizione del ministro dei trasporti Burlando.

Il presidente BEDIN osserva che la suddetta indagine conoscitiva potrà offrire l’occasione per avviare anche un concreto terreno di collaborazione con i deputati italiani al Parlamento europeo membri delle Commissioni competenti e che, una volta autorizzato il programma delle audizioni da parte del Presidente del Senato, la Giunta potrà svolgere in primo luogo l’audizione dei rappresentanti della Commissione europea e, successivamente, valutare l’opportunità di tornare ad ascoltare i rappresentanti del Governo.

Il senatore VERTONE GRIMALDI sottolinea la connessione tra talune scelte di politica dei trasporti, quali l’alta velocità, e la politica estera. Mentre la Germania si accinge infatti a finanziare il traforo del Gottardo ed a realizzare un asse verticale Nord-Sud, che consentirà lo sviluppo dei traffici commerciali a vantaggio della Mittel Europa, l’Italia stenta ad assicurarsi l’attraversamento dell’asse trasversale che andrà da Madrid a Bucarest, e che interesserà un’area più vasta che va dall’Algeria al Caucaso, poiché nel contempo la Germania tenta di far transitare tale asse per Francoforte.

Il senatore LO CURZIO rileva come la Commissione trasporti abbia affrontato anche il tema dell’alta velocità e come, unitamente ad altri senatori, abbia personalmente chiesto l’audizione dei massimi dirigenti delle Ferrovie dello Stato e preannuncia che sarà presto disponibile specifica documentazione che è in via di acquisizione da parte dell’8a Commissione. L’oratore conviene sull’importanza strategica dei trasporti ricordando al riguardo le prese di posizione del Senato in favore della realizzazione del ponte sullo stretto di Messina il quale consentirà di collegare l’Italia e l’Europa con i porti della Sicilia, che assumono rilevanza fondamentale per i trasporti nel Mediterraneo.

La Giunta, quindi, delibera lo svolgimento dell’indagine conoscitiva in titolo, onde chiedere l’autorizzazione del Presidente del Senato ai sensi dell’articolo 48, ed approva il programma di massima esposto dal Presidente.

IN SEDE CONSULTIVA

(2288-B) Modifiche alla legge 11 febbraio 1994, n. 109, e ulteriori disposizioni in materia di lavori pubblici, approvato dal Senato e modificato dalla Camera dei deputati
(Parere all'8a Commissione: favorevole con osservazioni)

Riferisce alla Giunta il relatore PAPPALARDO il quale rileva come il disegno di legge in titolo sia stato già esaminato in prima lettura, lo scorso luglio, dalla Giunta, le cui osservazioni non vennero generalmente recepite nel successivo dibattito parlamentare, salvo l’istituzione di una specifica commissione arbitrale competente per le controversie sugli appalti di lavori pubblici, prevista dall’attuale articolo 10 sulla base di un emendamento presentato dal Governo. Al riguardo l’oratore esprime l’auspicio che le suddette disposizioni siano sufficienti a rispondere ai rilievi precedentemente mossi dalla Commissione europea sulla materia.
Non è stata invece raccolta una più generale esigenza manifestata dalla Giunta affinché fosse rispettata la normativa comunitaria non solamente nella lettera ma anche nello spirito. Il testo del provvedimento, in altri termini, pur rispettando formalmente la direttiva 93/37/CEE sembra essere improntato ad una concezione della concorrenza caratterizzata da una visione nazionale e dall’impegno a tutelare particolari settori. Rientra in tale concezione, ad esempio, la disposizione che esclude le società di ingegneria dall’accesso agli incarichi di progettazione di importo inferiore a 200 mila ECU. Tale disposizione, benché non violi la direttiva, che si applica agli appalti di importo superiore a 5 milioni di ECU, costituisce comunque una limitazione della concorrenza e una forma di tutela dei professionisti nella competizione con società di altri Stati membri. Tale disposizione appare peraltro in contraddizione con la novità introdotta dal disegno di legge, che in linea di principio riconosce l’accesso agli appalti pubblici di società di persone e società di capitali.
L’oratore rileva un sostanziale contrasto con i principi comunitari della norma, che pure non viola la citata direttiva, che prevede l’applicazione della tariffa minima stabilita dagli ordini professionali per i progetti di importo superiore ai 5 milioni di ECU. I riferimenti all’iscrizione ad albi ed ordini professionali ed all’applicazione delle rispettive tariffe minime risultano peraltro in contrasto con la direttiva 93/38/CEE, sugli appalti pubblici nei settori dei trasporti, delle telecomunicazioni, del gas e dell’acqua, la quale, al paragrafo 34 del preambolo, prevede il reciproco riconoscimento di diplomi, certificati o altri documenti in relazione alle procedure di qualifica per l’accesso agli appalti. Tale carattere incentrato su di un’ottica preminentemente nazionale, che non tiene conto dell’ordinamento comunitario, risulta ulteriormente accentuato dall’introduzione da parte della Camera dei deputati di una disposizione che prevede l’inclusione nella tariffe della spesa inerente il pagamento delle quote di spettanza degli ordini professionali e delle relative casse previdenziali. L’articolo 8, comma 2, che pone un tetto massimo alla partecipazione alle gare di appalto da parte delle imprese o di raggruppamenti di imprese, nasce con l’intento di evitare la costituzione di posizioni dominanti ma costituisce sostanzialmente una forma di limitazione della concorrenza.
Il relatore esprime poi le proprie perplessità sulla nuova formulazione dell’articolo 7, comma 1, che dispone un complesso meccanismo di esclusione delle offerte anomale che, pur salvaguardando il diritto delle imprese escluse a presentare le rispettive giustificazioni in relazione ai ribassi ritenuti anomali, potrebbe suscitare i rilievi dell’Unione europea in quanto viola il principio della aggiudicazione dell’appalto a chi ha formulato il massimo ribasso.
Considerando che la nuova disciplina appare tuttavia più in linea con le indicazioni dell’Unione europea rispetto alla normativa nazionale vigente, l’oratore, auspicando una sollecita approvazione definitiva del provvedimento in titolo, propone di esprimere parere favorevole con le osservazioni esposte, nella prospettiva di rivolgere una raccomandazione al Governo affinché, almeno in futuro, si attenga ad emanare dei provvedimenti maggiormente in linea con i principi comunitari.

Il senatore VERTONE GRIMALDI esprime il proprio apprezzamento per la relazione del senatore Pappalardo e sottolinea come i ritardi che caratterizzano la realizzazione delle opere pubbliche in Italia costituiscano uno degli aspetti più gravi dello stato della Pubblica Amministrazione ed uno dei più significativi fattori di malessere del Nord. Al riguardo è significativo il fatto che Siviglia abbia realizzato in quattro anni tre linee metropolitane mentre a Milano non sono stati sufficienti 45 anni. Altro dato significativo è che negli altri paesi, a differenza dell’Italia, la manutenzione stradale si svolge a ciclo continuo proseguendo anche di notte.

Il relatore PAPPALARDO rileva come la vecchia legislazione sugli appalti pubblici, prevedendo variazioni di prezzi in corso d’opera, varianti ed altri cavilli, costituiva una oggettiva “istigazione” a rinviare il completamento delle opere pubbliche e falsava la concorrenza in quanto consentiva ad una impresa che potesse contare sulla benevolenza della stazione appaltante di effettuare in sede d’asta un ribasso del quaranta o cinquanta per cento. Tale inconveniente è stato parzialmente affrontato con la cosiddetta “legge Merloni” e dovrebbe essere ulteriormente portato a soluzione con la nuova disciplina, che snellisce le procedure di appalto, elimina taluni dei suddetti meccanismi e, soprattutto, consente, in caso di inadempienza da parte di un’impresa, di escluderla dai lavori e di affidare l’appalto alla seconda impresa in graduatoria senza effettuare una nuova gara. Per quanto concerne i lavori notturni vi sono, oltre a taluni aspetti di ordine contrattuale, delle norme sull’ordine pubblico che impediscono l’utilizzo in determinati orari del pomeriggio e della notte dei mezzi pesanti necessari.

Il senatore MUNGARI si associa all’apprezzamento per l’esposizione del relatore e chiede chiarimenti sulle osservazioni concernenti la definizione di un tetto massimo al numero di gare cui possono accedere le imprese. Al riguardo, considerando anche le difficoltà che derivano all’accesso al credito dall’eterogeneità delle imprese che si rivolgono agli enti creditizi per provvedere ai depositi cauzionali, sarebbe opportuno comprendere se talune disposizioni che regolano il mercato costituiscono una limitazione o piuttosto una forma di disciplina della concorrenza. In tale prospettiva la questione della libertà di accesso delle imprese agli appalti appare prevalente rispetto a quella dell’onerosità per la Pubblica amministrazione dei meccanismi previsti dalla nuova disciplina.

Il relatore PAPPALARDO sottolinea l’esigenza di porre una distinzione tra la configurazione di una posizione dominante, che si può riscontrare solo dopo che si è realizzata, ad esempio nel caso in cui un'unica impresa si aggiudichi il 70 per cento degli appalti, e l’adozione di norme volte a tutelare determinate figure, quali gli ordini professionali, che non hanno equivalenti nel resto d’Europa. Il divieto di accesso delle società di progettazione agli appalti di progetti di importo inferiore a 200 mila ECU, ad esempio, è volto a tutelare i singoli professionisti e, insieme all'applicazione delle tariffe professionali minime degli ordini, costituisce un oggettivo fattore di incremento della spesa per le stazioni appaltanti. Tale spesa aumenta ulteriormente poiché gli importi devono tener conto dei contributi alle Casse di previdenza degli ordini. Il fatto che eventuali imprese straniere debbano iscriversi agli albi e debbano attenersi alle tariffe di questi ultimi costituisce una anomalia tipicamente italiana. La Pubblica amministrazione, da parte sua, sopporta l’onere di non potersi avvalere di ribassi superiori rispetto alle tariffe minime previste dagli ordini professionali.

Il presidente BEDIN condivide le osservazioni del relatore e propone di richiamare l’attenzione della Commissione di merito anche sull’articolo 6, comma 5, del provvedimento in titolo. La Commissione europea ha infatti avviato una procedura di infrazione nei confronti dell’Italia per violazione della direttiva 92/50/CEE, sugli appalti pubblici di servizi, recepita con il decreto legislativo n. 157 del 1995, in applicazione del quale è stato emanato il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 27 febbraio 1997, n. 116. L’obiezione della Commissione è che il decreto legislativo, in conformità con la direttiva, assegna al concorso di progettazione un ruolo prioritario che sembrerebbe contraddetto dal citato DPCM. Il disegno di legge in titolo, nella formulazione approvata dal Senato, sembrava rispondere ai rilievi dell’Unione europea laddove le modifiche introdotte dalla Camera dei deputati hanno reintrodotto un elemento di incertezza lasciando una relativa discrezionalità alle stazioni appaltanti in merito all’applicazione della procedura del concorso di progettazione. Al riguardo il parere della Giunta potrebbe invitare la Commissione di merito a chiedere al Governo se la nuova formulazione del testo di legge è idonea a rispondere alle obiezioni della Commissione europea.

La Giunta, quindi, conferisce mandato al relatore a redigere un parere favorevole con le osservazioni emerse nel dibattito.

La seduta termina alle ore 9,40.