GIUSTIZIA (2a)
MARTEDÌ 27 GENNAIO 1998

223a Seduta (antimeridiana)
Presidenza del Presidente
ZECCHINO

Interviene il sottosegretario di Stato per la grazia e la giustizia Ayala.

La seduta inizia alle ore 11,50.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di decreto legislativo concernente istituzione delle sezioni distaccate di tribunale e dei tribunali delle aree metropolitane (n. 192)
(Parere al Ministro di grazia e giustizia, ai sensi dell'articolo 1, comma 1, della legge 16 luglio 1997, n. 254. Seguito dell'esame e rinvio)
(R139 b00, C02a, 0004o)

Riprende l'esame, sospeso nella seduta del 21 gennaio scorso.

Il PRESIDENTE dichiara aperta la discussione generale.

Prende la parola la senatrice SALVATO la quale sottolinea che l'esercizio da parte del Governo della delega contenuta nella legge n. 254 del 1997 rappresenta un primo importante intervento di razionalizzazione del settore giustizia e costituisce un aspetto qualificante e indubbiamente positivo dell'azione fin qui svolta dal Governo Prodi.
Passando più specificamente al merito dello schema in esame, l'oratrice fa in primo luogo riferimento alla richiesta avanzata dal Governo con la quale si sottopone problematicamente alla valutazione delle Commissioni giustizia di Camera e Senato la possibilità di introdurre, nell'emanando decreto legislativo concernente l'istituzione delle sezioni distaccate di tribunale, una disposizione - riportata a pagina 11 nella relazione di accompagnamento allo schema in discussione e indicata come art. 48-bis/2 - che consentirebbe di procedere in futuro alla istituzione e alla soppressione delle sezioni distaccate di tribunale con decreto motivato del Ministro di grazia e giustizia, emanato di concerto con il Ministro del tesoro e previo parere del Consiglio superiore della magistratura. Pur trattandosi di una soluzione che può, in linea di massima, considerarsi ragionevole, suscitano però perplessità alcuni aspetti della proposta formulazione. In particolare, appare eccessivamente vago il criterio della complessità e dell'articolazione delle attività economiche e sociali che si svolgono nel territorio, mentre manca del tutto qualsiasi coinvolgimento del Parlamento nel procedimento previsto per l'istituzione o la soppressione delle future sezioni distaccate. Essenzialmente in considerazione di quest'ultimo aspetto la senatrice Salvato non ritiene, allo stato, di poter condividere la proposta ventilata dal Governo di introdurre nel decreto legislativo una disposizione come quella di cui all'articolo 48-bis/2 e fa presente che potrebbe modificare la propria posizione in senso favorevole solo qualora l'istituzione delle nuove sezioni distaccate venisse subordinata ad un preventivo parere parlamentare.
Richiama, quindi, l'attenzione sulla opportunità di integrare i criteri che il Governo ha utilizzato per l'individuazione delle località nelle quali istituire le nuove sezioni distaccate di tribunale in modo da tener conto della specificità della situazione delle isole minori che presentano problemi del tutto peculiari, analogamente a quanto predeterminato in relazione alle comunità montane, evidenziando altresì l'esigenza che, al di là delle perplessità suscitate dalle soluzioni adottate in casi determinati, quali ad esempio quelli di Lipari o dell'Isola d'Elba, questa problematica venga affrontata in una prospettiva di carattere generale.
La senatrice Salvato sottolinea inoltre i dubbi e le perplessità sollevate dalle soluzioni prospettate nello schema in esame in altri casi specifici quali ad esempio quelli relativi alle località di Iglesias e di Nardò rispetto ai quali, tra l'altro, deve rilevarsi che emergono elementi discordanti circa la determinazione degli effettivi carichi di lavoro, rilievo che rende indispensabile, quanto meno, una approfondita verifica.
Sempre con riferimento a casi specifici, altre perplessità suscita la soluzione adottata relativamente ai comuni di San Vito al Tagliamento, Spilimbergo e Maniago, dovendosi ritenere a questo proposito un errore la mancata istituzione di una sezione distaccata di tribunale in San Vito al Tagliamento.

Dopo una breve interruzione del sottosegretario AYALA, la senatrice SALVATO conclude il suo intervento richiamando l'attenzione sull'istituzione di una sezione distaccata di tribunale a Sant'Agata di Militello nel circondario di Patti, rilevando, al riguardo, come a livello locale si fosse, al contrario, ritenuta non necessaria una simile previsione, mentre per quel che concerne il circondario di Viterbo, ritiene opportuna un'ulteriore riflessione circa la scelta di istituire una sezione distaccata nel comune di Montefiascone.

Il senatore CORTELLONI, dopo aver rilevato l'estrema importanza della delega contenuta nella legge n. 254 del 1997 nella prospettiva di una razionalizzazione del sistema giudiziario, con specifico riferimento allo schema in esame, ritiene innanzitutto non condivisibile l'inserimento nel futuro decreto legislativo di una disposizione corrispondente all'articolo 48-bis/2, riportato nella relazione di accompagnamento allo schema e del quale si è già fatta menzione. Infatti l'attribuzione al Ministro di grazia e giustizia del potere di modificare con un proprio decreto la mappa degli uffici giudiziari, sopprimendo o istituendo nuove sezioni distaccate di tribunale, oltre ad oltrepassare i limiti fissati dalla legge di delegazione, appare anche sostanzialmente in contrasto con le disposizioni di cui all'articolo 108 della Costituzione; non risultano peraltro convincenti i criteri fissati dal citato articolo 48-bis/2, sulla base dei quali dovrebbero essere adottati i decreti ministeriali.
Passando poi a considerare alcuni casi specifici, l'oratore richiama l'attenzione, con riferimento al circondario del tribunale di Modena sull'assoluta non condivisibilità della mancata istituzione di una sezione distaccata di tribunale nel comune di Pavullo nel Frignano, che viene accorpato nell'area di competenza della sezione distaccata di Vignola, mentre sezioni distaccate sono state istituite nei comuni di Carpi e di Sassuolo che distano appena quindici chilometri da Modena. Si tratta di una soluzione che penalizza irragionevolmente gli abitanti delle regioni montane della provincia di Modena e che è stata criticata da tutti i comuni del Frignano. L'istituzione di una sezione distaccata di tribunale a Pavullo apparirebbe pienamente corrispondente ai criteri fissati dalla legge di delegazione e coerente con la situazione esistente sul territorio; al riguardo; sottolinea che a Pavullo si trovano già un ufficio entrate, un ufficio IVA, una stazione dei carabinieri, una di polizia e una dei vigili del fuoco.
Per quanto riguarda invece il circondario di Matera, ritiene opportuno sottolineare che l'istituzione di una sezione distaccata di tribunale nel comune di Pisticci non appare pienamente riconducibile ai criteri fissati dalla legge n. 254, in particolare per quel che concerne il requisito delle difficoltà di collegamento espressamente indicato dalla suddetta legge di delegazione.
Per quel che concerne, poi, la Sicilia la scelta di istituire una sezione distaccata di tribunale a Taormina, appare non condivisibile in quanto, tra l'altro, non tiene conto che nel comune di Santa Teresa di Riva già sono disponibili le strutture di un ufficio giudiziario e che quindi l'istituzione in tale località della sezione risulterebbe sicuramente più agevole.
Dopo aver richiamato l'attenzione sull'esigenza di soluzioni che tengano conto della particolare situazione delle isole minori, il senatore Cortelloni conclude il proprio intervento evidenziando, per quanto riguarda la regione Umbria, l'opportunità di istituire una sezione distaccata di tribunale in Assisi.

Il senatore CENTARO esprime talune perplessità, in particolare, per quanto attiene alla proposta formulazione del secondo comma dell'articolo 48-quinquies che si vorrebbe introdurre, apparendogli di difficile comprensione tale disposizione, la quale stabilisce che i magistrati assegnati alle sezioni distaccate non si computano nel numero minimo di magistrati richiesto per l'istituzione di posti di presidente di sezione.
Passando poi a trattare delle concrete proposte del Governo in merito alle sedi delle sezioni distaccate di tribunale, disapprova la mancata istituzione di una sezione distaccata presso Augusta, località che è stata invece accorpata alla sezione di Lentini. Senza volere in nessun modo contestare la decisione di collocare a Lentini una sezione distaccata del tribunale di Siracusa, il senatore Centaro sottolinea come l'opportunità di rendere autonoma Augusta si connota in relazione alla vicinanza con Catania, per i noti fenomeni di infiltrazioni mafiose che interessano tale città. Il senatore Centaro, pur prendendo atto della proposta di istituire una sezione distaccata ad Adrano, ritiene, poi, inopportuna l'esclusione come sede distaccata di Bronte, che - al contrario - raccomanda per l'esigenza di presidiare una zona ad alta densità criminale. Ritiene necessario inoltre mantenere una sezione distaccata a Corleone, territorio nel quale la presenza visibile dell'autorità giudiziaria avrebbe anche un significato simbolico nella lotta di contrasto alla criminalità organizzata. Nell'ambito delle osservazioni relative al trattamento delle regioni montane, non può fare a meno di segnalare il problema di Serra S. Bruno e l'esigenza di una presenza, in generale, del giudice, nelle regioni montane.
Si augura che il Governo sappia trarre le dovute conclusioni dalle osservazioni emerse e venga incontro concretamente alle oggettive esigenze di istituire sezioni distaccate, ove necessario, provvedendo, quando opportuno, anche in deroga ai criteri stabiliti.

Il senatore GRECO esprime apprezzamento per il lavoro meticoloso che emerge dalla ricognizione preventiva effettuata dal Governo al fine di verificare i presupposti per l'attuazione della delega. Tuttavia non può non mettere in evidenza, anche sulla base di quanto dallo stesso relatore prospettato, che in alcune proposte del Governo si rinvengono discrasie rispetto ai criteri prestabiliti. Dopo aver proseguito dichiarando di nutrire alcune perplessità sullo schema di decreto per quanto attiene le disposizioni processuali e, in particolare, quelle regolanti le eccezioni di incompetenza, nonchè le norme che attengono all'accentramento di talune materie presso la sede centrale del tribunale, che gli appaiono non pienamente rispettose dei limiti della legge delega, esprime condivisione per l'ipotesi circa il non esercizio della delega per la parte concernente l'istituzione dei tribunali metropolitani e segnala alcuni casi specifici, rispetto ai quali la scelta del Governo gli appare assolutamente non condivisibile, oltre che ingiusta. Fa riferimento alla prevista soppressione dell'ufficio giudiziario di Canosa, con accorpamento, insieme a Minervino e Spinazzola, all'ufficio giudiziario di Andria. Tale accorpamento - prosegue il senatore Greco - risulta adottato in aperto contrasto con i requisiti previsti per la istituzione di sezioni distaccate di giudice unico che Canosa possiede, invece, per intero. Dopo aver dettagliatamente menzionato i dati relativi al bacino di utenza, alla densità abitativa e all'indice di carico della pretura di Canosa, l'oratore osserva che la prevista aggregazione ad Andria la quale ha - in particolare - un indice pari a 3,8, porterebbe alla creazione di una struttura giudiziaria che, unendosi all'indice 2,94 di Canosa, metterebbe in difficoltà l'intera struttura, determinando una situazione di elefantiasi, oltre che la creazione di un bacino di utenza estremamente squilibrato. Ulteriore conseguenza, poi, non potrebbe essere che l'esigenza di ampliamenti ed aggiunte strutturali, con patente violazione della legge di delega n.254 del 1997 la quale, in particolare, all'articolo 1, comma 1, lettera q) vincola il Governo ad escludere che la redistribuzione degli uffici giudiziari comporti oneri aggiuntivi a carico dello Stato. Ricordato che anche da parte degli organismi forensi è stata rappresentata al Parlamento l'opportunità di alleggerire gli uffici maggiori scorporando una parte del territorio per attribuirla a quelli limitrofi più piccoli, al fine di riequilibrare anche il numero degli abitanti amministrati, il senatore Greco ribadisce tutti i rischi connessi alla scelta del Governo, sia per i motivi già richiamati, sia per l'evidente squilibrio che si creerebbe rispetto alle previste sezioni, dello stesso nord barese, di Molfetta e Ruvo e sottolinea l'assenza di collegamenti sia ferroviari che pubblici stradali fra Canosa e la sezione distaccata di Andria. Dopo aver ricordato come la vicinanza con Cerignola - purtroppo interessata da un vasto fenomeno di criminalità organizzata - avrebbe costituito una ulteriore ragione a favore dell'istituzione a Canosa di una sezione distaccata del tribunale di Trani, il senatore Greco sottolinea che le amministrazioni dei tre Comuni di Minervino, Spinazzola e Canosa si sono dichiarati, con apposite delibere, a favore della istituzione della sezione di tribunale di Canosa. Rispetto a quanto messo in evidenza, pertanto, il senatore Greco invita il Governo a recedere dalla decisione di sopprimere la pretura distaccata di Canosa. Osserva, poi, che la scelta di individuare a Pisticci la sede della sezione distaccata del tribunale di Matera gli appare ispirata unicamente alla logica della preesistenza, mentre meglio avrebbe potuto il Governo scegliere la sede di Policoro che si rivela assai più rispondente ai requisiti predeterminati. Al riguardo, anzi, ritiene in linea di principio che andrebbero preferite le sedi ex novo, se in possesso dei requisiti previsti, a quelle già sedi di pretura, ma non più rispondenti ai criteri di razionalizzazione individuati. Dato, quindi, atto delle critiche rivolte dal foro di Matera alla scelta di Pisticci, con accorpamento della pretura di Rotondella, il senatore Greco lamenta la ingiustificata soppressione della pretura di Nardò, sacrificata dalla scelta a favore di Gallipoli, il cui indice è 2,45, inferiore all'indice di Nardò che è di 2,88. Rileva che Nardò è in possesso dei requisiti previsti, anche in misura maggiore rispetto ad altri comuni individuati come sezioni distaccate e nota come, specificamente, la stessa relazione del Governo riconosca che è stato previsto di far confluire su Gallipoli il bacino di utenza di Nardò, sebbene quest'ultimo sia prevalente per indice e per popolazione.
Ritiene di dovere esprimere a tale riguardo le medesime considerazioni da lui già fomulate circa l'inopportunità di gestire una sede distaccata che divenga disfunzione per le eccessive dimensioni.

Il sottosegretario AYALA ricorda che gli è stata rappresentata da esponenti dell'amministrazione di Nardò la inidoneità della scheda pervenuta al Ministero di grazia e giustizia, come compilata dai locali uffici giudiziari a rappresentare fedelmente il carico di lavoro di quella sede.

Il senatore GRECO conclude il proprio intervento osservando che, quanto alla realtà dell'Isola d'Elba ed al proposto accorpamento della soppressa pretura di Portoferraio alla sezione distaccata di Piombino, occorre segnalare quelle che sono le esigenze proprie delle realtà isolane, soprattutto con riferimento alle difficoltà di collegamento e si associa alle considerazioni in precedenza svolte dalla senatrice Salvato su tale problema.

Il senatore RUSSO mette in particolare rilievo l'esigenza di non lasciarsi suggestionare da interessi di prestigio meramente localistico che, se pure comprensibili, finiscono per lasciare sullo sfondo il vero scopo della riforma e gli effetti di semplificazione, concentrazione, snellimento e specializzazione che essa si propone.
Ritiene, pertanto, che rispetto a siffatto obiettivo, che egli ritiene senz'altro prevalente, il complesso delle sedi distaccate proposto dal Governo, che ammonta a centosettantotto, potrebbe risultare addirittura eccessivo, se comparato con il complesso delle sezioni distaccate di preture circondariali, che sono oltre quattrocento, di cui cinquantuno già soppresse con decreto del Ministro di grazia e giustizia del 14 novembre 1996 (G.U. n. 216 del 10 dicembre 1996). Non occorrono ulteriori sezioni distaccate di tribunale, le quali si risolverebbero in un arretramento rispetto agli intenti semplificatori della riforma. In concreto, tale impostazione deve ovviamente far salva l'esigenza di proporre correzioni alla proposta del Governo laddove ve ne sia realmente bisogno, in quanto esistono omissioni o errori di valutazione: in tale quadro si inserisce il problema di Borgo San Lorenzo.
Ribadisce che occorre procedere con la minore rigidità possibile e, in tale prospettiva, propone alcuni correttivi all'articolo 48-ter, il cui primo comma potrebbe essere riformulato nel senso di prefigurare criteri di assegnazione degli affari trattati nelle sezioni distaccate che si adeguino all'andamento del lavoro da trattare, con la finalità di creare un sistema che favorisca la specializzazione rispetto alle questioni affrontate.
Anche rispetto al testo proposto per l'articolo 48-quater, prospetta la possibilità di aggiungere alla previsione che determinati procedimenti di competenza della sede principale, siano trattati nella sede distaccata, anche la possibilità inversa.
Quanto all'aspetto delle difficoltà di collegamento, gli sembra che anche nell'interesse degli avvocati sia preferibile la maggior concentrazione possibile degli uffici giudiziari sul territorio.

Il senatore BERTONI rileva che si tratta, invece, di un aspetto importante per i testimoni.

Il senatore RUSSO conclude il proprio intervento invitando nuovamente a non perdere di vista i principi ispiratori della riforma le cui finalità saranno rispettate solo riducendo quanto più possibile le sedi distaccate, aspetto che potrebbe portarlo quasi a suggerire di limitarsi per il momento a mantenere solo le sedi centrali di tribunale, rinviando al prosieguo, sulla base dell'esperienza svolta, la individuazione delle sezioni distaccate.

Il PRESIDENTE rinvia, quindi, il seguito dell'esame.

CONVOCAZIONE DELLA SOTTOCOMMISSIONE PER I PARERI

Il PRESIDENTE avverte che la sottocommissione per i pareri è convocata domani, mercoledì 28 gennaio, alle ore 14,30.

La seduta termina alle ore 13,30.