GIUSTIZIA (2ª)

MERCOLEDI' 3 MAGGIO 2000

575ª Seduta

Presidenza del Presidente
PINTO

Interviene il sottosegretario di Stato alla giustizia Corleone.

La seduta inizia alle ore 9.


IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO


Schema di decreto legislativo concernente: "Adeguamento delle strutture dell'Amministrazione penitenziaria e dell'Ufficio centrale per la giustizia minorile con integrazione delle relative dotazioni organiche. Istituzione del ruolo direttivo ordinario e del ruolo direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria. In attuazione dell'articolo 12 della legge 28 luglio 1999, n. 266" (n. 660).
(Parere al Ministro per i rapporti con il Parlamento, ai sensi dell'articolo 12, della legge 28 luglio 1999, n. 266. Seguito e conclusione dell'esame. Parere favorevole con osservazioni)


Riprende l'esame sospeso nella seduta del 19 aprile scorso.

Il relatore SENESE dà conto del seguente schema di parere:

La Commissione, esaminato lo schema di decreto legislativo in titolo, rileva che il provvedimento in esame:
a) costituisce, nel suo insieme, attuazione della legge di delegazione ed in particolare, tra l'altro, apporta un significativo ampliamento alle dotazioni organiche dell'Amministrazione penitenziaria, anche nelle aree educative, sanitarie, amministrativo-contabili, al tempo stesso provvedendo ad adeguare convenientemente i profili professionali del personale; b) istituisce un ruolo direttivo ordinario ed un ruolo direttivo speciale nel corpo di polizia penitenziaria; c) provvede alla ricollocazione professionale degli ufficiali del ruolo ad esaurimento del disciolto Corpo degli agenti di custodia ( obiettivo previsto dalla lettera d) del comma 1 dell'articolo 12 in alternativa alla riapertura dei termini previsti dall'art. 25, comma 8 della legge 395 del 1990);

considerato che:
- le misure di cui sopra realizzano un complessivo riordino dello stato giuridico del personale dipendente dal Dipartimento dell'Amministrazione penitenziaria (DAP); pongono le premesse per un recupero della funzione rieducativa della pena ed adeguano i profili professionali socio-educativi alle necessità trattamentali, così come richiesto dal Senato con l'ordine del giorno presentato il 23 dicembre 1997 ed accettato dal Governo.
- in particolare, attraverso una modifica " verso l'alto" degli organici dell'area socio-educativa, costituente riqualificazione professionale di tale personale, si rafforza la relativa funzione, la quale peraltro non può che giovarsi anche della migliore qualificazione culturale prevista per i dirigenti di polizia e per gli stessi direttori di istituto. A questi ultimi, infatti, continuano ad essere affidati tutti i poteri attinenti all'organizzazione, al coordinamento ed allo svolgimento delle attività relative al funzionamento dell'istituto nonché la responsabilità per lo svolgimento dei programmi di trattamento e per il mantenimento della sicurezza e dell'ordine, secondo quanto previsto dall'articolo 3 del DPR n.431 del 1976, non toccato dalla riforma ), in una prospettiva nella quale l'aspetto " custodialistico" non deve contrapporsi a quello " trattamentale ", ma piuttosto il profilo rieducativo della pena deve affermarsi nella sicurezza degli istituti e contribuire ad essa;
esprime parere complessivamente favorevole, con le seguenti osservazioni critiche:

- La legge di delega prevede l'istituzione di un ruolo direttivo speciale nella polizia penitenziaria (art. 12 comma 2). Tale previsione, opportuna e ragionevole per consentire l'accesso degli ispettori attualmente in servizio al ruolo direttivo, solleva tuttavia non pochi problemi ove il ruolo speciale si affianchi stabilmente al ruolo direttivo ordinario la cui istituzione (con accesso, attraverso concorso, a soggetti muniti di laurea ) é parimenti prevista per il Corpo di polizia penitenziaria. Infatti, la compresenza di due ruoli direttivi nel medesimo Corpo - con le medesime qualifiche e le medesime mansioni, ma con sbocco alla qualifica dirigenziale solo per i direttivi del ruolo ordinario (si vedano, al riguardo, l'articolo 5, in particolare il comma 3, e l'articolo 20 nonché, rispettivamente, le tabelle D ed F) dello schema di decreto legislativo in esame - rischia di determinare frustrazioni negli appartenenti al ruolo direttivo speciale che, raggiunta dopo solo sedici anni la qualifica di vertice del proprio ruolo, si vedono sbarrata ogni ulteriore prospettiva di carriera a differenza dei colleghi del ruolo ordinario con i quali hanno condiviso responsabilità e che magari sono stati alle loro dipendenze. Ciò determina il pericolo che, in una medesima compagine in cui lo spirito di corpo deve accompagnarsi all'emulazione e ad una sana competizione, si crei una separazione se non contrapposizione tra direttivi del ruolo ordinario e direttivi del ruolo speciale con pregiudizio per il servizio e per la formazione di una comune cultura ispirata ad una maggiore consapevolezza della funzione costituzionale della pena. In considerazione di tanto, questa Commissione - nel ricordato parere sulla legge di delega - aveva raccomandato che il ruolo speciale fosse previsto " ad esaurimento" ed il Governo, pur mostrandosi contrario ad emendare in tal senso il testo della delega per evitare ritardi nell'approvazione della stessa (già in seconda lettura al Senato) non aveva escluso che, nell'attuazione di essa, s'inserisse la previsione che il ruolo direttivo speciale fosse soltanto ad esaurimento. Sfuggono le ragioni per le quali sia stata abbandonata una tale prospettiva che, per le considerazioni suesposte, la Commissione torna a raccomandare al Governo come correzione dello schema di decreto.
In via del tutto subordinata, si prospetta l'opportunità che l'accesso alle qualifiche dirigenziali sia consentito anche agli appartenenti al ruolo direttivo speciale muniti di diploma di laurea.

- Lo schema di decreto, nel disciplinare la ripartizione dei posti portati in aumento dell'organico, menziona - come uffici attualmente esistenti dell'Amministrazione penitenziaria - i centri dell'esecuzione penale per le alternative alla detenzione (articolo 2, comma 1 e passim). Tale denominazione non compare in alcuno dei testi legislativi che individuano i vari organi dell'amministrazione penitenziaria. Sembrerebbe di comprendere che con la nuova denominazione si faccia riferimento ai centri di servizio sociale per adulti di cui agli articoli 72 comma 1 legge n. 354 del 1975 e 3 DPR n. 431 del 1976. L'impiego di una diversa denominazione per tali centri appare inopportuna e fonte di equivoci, potendo tra l'altro ingenerare il dubbio che s'intenda modificare le attribuzioni, la natura o le finalità di tali uffici. Si suggerisce, pertanto, di abbandonare questa discutibile innovazione terminologica (peraltro implicita) designando i suddetti centri con la denominazione agli stessi riservata dall'ordinamento.

- Nella ripartizione, in sede di prima applicazione del decreto, dei posti portati in aumento negli organici dirigenziali, appare opportuno aumentare la percentuale dei posti cui si accede per concorso per titoli integrato da colloquio, riservati al personale dei profili di direttore, a scapito dei posti cui si accede per concorso per esame (articolo 4). Tale modifica consentirebbe di valorizzare le professionalità formatesi sul campo e maturate nell'esperienza quotidiana, senza esporre i dipendenti forniti di tale professionalità all'alea di un esame, ed eviterebbe anche che molti di tali soggetti siano costretti ad una non opportuna mobilità sul territorio.

- Nell'articolo 12 (ed analogamente nell'articolo 24 per quanto riguarda il ruolo direttivo speciale della polizia penitenziaria) si prevede che l'accesso alla qualifica di commissario penitenziario avvenga per promozione conseguibile mediante scrutinio per merito comparativo ma - verosimilmente per un lapsus - non si prevede che la promozione si consegua a " ruolo aperto", così come specificato per la promozione al grado inferiore e per quello al grado superiore. E' opportuno precisare anche in questo caso che la promozione avviene a ruolo aperto.

- Poiché la maggior parte delle disposizioni relative al ruolo direttivo speciale della polizia penitenziaria ricalcano letteralmente le corrispondenti disposizioni del ruolo direttivo ordinario, sembrerebbe più consono a criteri di semplificazione legislativa un mero richiamo generale di queste ultime disposizioni, eventualmente affidato alla norma di cui all'articolo 21 opportunamente riformulata, con l'esplicita indicazione delle, non numerose, diverse regole applicabili al ruolo direttivo speciale.

- Infine, non pare inutile segnalare l'opportunità che- nell'individuazione degli istituti e dei centri di cui all'articolo 2 comma 1 e nella copertura e riorganizzazione di tali uffici così come nella determinazione delle rispettive piante organiche- si valorizzino le esigenze connesse al trattamento e si assicuri l'effettività del ruolo di direzione degli istituti e dei centri evitando che altre figure professionali operanti all'interno dello stesso ufficio abbiano livelli pari a quelli del direttore dell'istituto o del centro.

La senatrice SCOPELLITI esprime motivate riserve in ordine alla filosofia cui si ispira lo schema di decreto legislativo all'esame, per la parte che riguarda specificamente la dirigenza degli istituti penitenziari. Appare chiaramente insoddisfacente il numero di posti di livello dirigenziale cui sarà consentito l'accesso - ai sensi dell'articolo 4 dello schema - rispetto al numero di direttori attualmente preposti alla gestione di istituti penitenziari, con un chiaro sottodimensionamento delle esigenze reali di tale settore. Tale profilo contraddirebbe – a suo avviso – con l'articolo 12 della legge di delega, n. 266 del 1999, anche in relazione all'esigenza di assicurare la più efficace realizzazione dei fini istituzionali per cui tale personale opera. Di fatto verrebbero ingiustamente esclusi dalla dirigenza direttori che da molti anni svolgono funzioni dirigenziali e per i quali – secondo quanto previsto dalle modalità concorsuali delineate dallo schema di decreto legislativo all'articolo 4, comma 3, lettera e) – si introduce un sistema di selezione per esami che porrebbe sullo stesso piano tali soggetti, che hanno maturato e dimostrato di fatto preparazione e capacità professionale ed altri soggetti, come, in particolare, i collaboratori che, in via di fatto sostituiscono, quando necessario, il direttore di istituto, imponendo una verifica che non appare necessaria né dovuta. Appare chiaro – in questo scenario – che al ridimensionamento della figura del direttore che conseguirà alla scelta di restringere l'area dirigenziale non potrà non seguire un appiattimento di natura burocratica di tale importante figura che finirà per risolversi in uno svuotamento delle fondamentali funzioni fin qui svolte. In conseguenza, la senatrice Scopelliti ritiene necessario ampliare il numero delle sedi di livello dirigenziale, facendole coincidere il più possibile con gli istituti penitenziari esistenti. Altro aspetto particolarmente preoccupante nasce dalla considerazione che, a fronte della sottovalutazione delle esigenze reali di livelli dirigenziali per i direttori degli istituti penitenziari, appare, al contrario, chiaramente sovradimensionato l'organico direttivo del Corpo di Polizia penitenziaria, elemento che potrebbe ulteriormente aggravare il paventato svuotamento di ruolo dei direttori di istituto che non potranno rientrare nella ristretta rosa delle sedi di livello dirigenziale.
La senatrice Scopelliti osserva, poi, che nello schema di parere messo a disposizione della Commissione dal relatore si compie un passo significativo rispetto alle esigenze da lei sollevate, ma occorrerebbe un intervento più coraggioso, quale potrebbe essere quello della soppressione della lettera l) del comma 3 dello schema; propone inoltre modifiche alla lettera c) dello stesso comma 3, nonché una ulteriore modifica al comma 4 del medesimo articolo 4. Per quanto attiene, poi, all'articolo 5, la senatrice Scopelliti propone di inserire una modifica volta a consentire per i direttori un'opzione per poter transitare nel ruolo direttivo della Polizia penitenziaria, proposta la cui filosofia è diretta a rafforzare sia gli aspetti di sovraordinazione del direttore di istituto rispetto alla Polizia penitenziaria sia ad arricchire di specifiche professionalità tale Corpo.

Il senatore Antonino CARUSO svolge, quindi, alcune considerazioni problematiche in primo luogo in merito agli articoli 5, 6, 2 e 3 dello schema di decreto legislativo, notando – tra l'altro - che l'articolo 2, al comma 2, appare suscettibile di equivoca interpretazione, laddove esso prevede che ai fini dell'individuazione delle sedi di livello dirigenziale non generale si tiene conto – fra l'altro – della realizzazione di progetti sperimentali di particolare rilievo che l'Amministrazione vi organizza: tale impostazione testuale farebbe pensare che, anziché preesistere all'individuazione della sede, i progetti sperimentali possano essere avviati successivamente, falsando in tal modo la natura di prerequisisto per l'individuazione della sede che tale aspetto dovrebbe rivestire: la distinzione è importante poiché si riflette anche sulla valutazione del funzionario preposto, per il quale essere stato direttore di istituto riconosciuto sede dirigenziale costituisce titolo preferenziale. In merito, poi, al comma 2 dell'articolo 3 il senatore Antonino Caruso rinviene i presupposti per l'istituzione di un numero pletorico di vice capo Dipartimento, ritenendo che sarebbe possibile nominare tali figure in numero di cinque, laddove la Polizia di Stato ha solo due vice capi

Segue una breve interruzione del sottosegretario CORLEONE che, a rettifica di quanto sostenuto dal senatore Antonino Caruso, precisa che il limite massimo di vice capi Dipartimento da nominare sarà di due unità.

Circa l'articolo 4 il senatore Antonino CARUSO, riprendendo il proprio intervento, osserva che i commi 3 e 4 disciplinano la prima selezione a dirigente, ma non sembra di essere in presenza di una norma transitoria: non vi accenna la rubrica dell'articolo né autorizza a ritenerlo il testo, laddove si dice "valorizzata in ogni caso nella fase selettiva prioritariamente l'esperienza professionale maturata nello specifico settore" sembrando così introdurre una deroga permanente all'applicazione del decreto legislativo n. 29 del 1993, che contrasta con il ruolo unico della dirigenza e con l'unitarietà dei criteri di accesso. In merito all'articolo 28, sulla promozione per merito straordinario degli appartenenti al ruolo direttivo speciale del Corpo di Polizia penitenziaria, al comma 1, in considerazione dell'ambito specializzato delle competenze di tale Corpo, va chiarito che i requisiti previsti per gli atti di merito in questione, devono riferirsi a situazioni verificatesi internamente all'istituto penitenziario. Infine, all'articolo 30, comma 1, occorrerebbe comprendere se la specifica professionalità degli ufficiali del disciolto Corpo degli agenti di custodia esiste ope legis o deve esistere al fine di assegnare gli ufficiali ai servizi tecnici logistici.

Il sottosegretario CORLEONE replica agli intervenuti esprimendo preliminarmente apprezzamento per lo schema di parere sottoposto alla Commissione dal senatore Senese. Precisa inoltre che il numero delle figure di livello dirigenziale che il Governo ha preventivato nello schema di parere è condizionato dal vincolo finanziario degli stanziamenti a tale scopo disponibili. Per quanto riguarda le sedi di livello dirigenziale, l'intendimento è di attenersi a un criterio quantitativo, di popolazione carceraria superiore ai cento detenuti, mentre per quanto attiene all'individuazione di sedi di livello dirigenziale avuto riguardo a realtà numeriche più limitate, è comunque prevista una particolare attenzione laddove vi fossero indicazioni relative a esigenze di particolare sicurezza, alla presenza di collaboratori di giustizia o di applicazione dell'articolo 41-bis dell'ordinamento penitenziario. Chiarisce, quindi, che per gli istituti più piccoli la previsione è comunque quella di istituire sedi di livello direttivo. Non condivide, poi, molte delle considerazioni della senatrice Scopelliti, ritenendo, al contrario, ampiamente dimensionata la capienza prevista per i livelli dirigenziali, che dovrebbe arrivare intorno alle centocinquanta posizioni il che, su una platea di circa quattrocento soggetti, rappresenta una percentuale non piccola. Preannuncia disponibilità ad una eventuale modifica della lettera b) del comma 3 dell'articolo 4 qualora dalla Commissione provenisse una indicazione favorevole ad un aumento dei cinquantaquattro posti disponibili da conferire mediante concorso riservato per titoli integrato da colloquio. Ritiene che, comunque, tale eventuale ampliamento dovrebbe essere mirato a vantaggio solo di chi abbia effettivamente bene operato. Dopo aver, poi, assicurato la Commissione in merito all'intendimento di reintrodurre la figura istituzionale del vice direttore, anche per superare le incongruità connesse all'utilizzazione impropria in funzioni equivalenti del collaboratore di istituto penitenziario, il sottosegretario Corleone osserva che il vincolo del concorso esterno non può che essere valutato nei suoi aspetti di sistema per assicurare una fisiologica apertura verso le professionalità e le aspirazioni esterne, conseguentemente ritiene che una eventuale estensione dei posti riservati al concorso per titoli non dovrebbe tuttavia ampliarsi in maniera tale da escludere l'accesso dall'esterno.

Il relatore SENESE chiarisce che già ai sensi dell'articolo 12, comma 1, della legge di delega si poteva evincere che venivano introdotte limitazioni per quanto attiene alla individuazione degli istituti penitenziari da promuovere a sedi dirigenziali. Tuttavia nello schema di decreto legislativo all'esame tutti i posti di direttori vengono individuati quanto meno come direttivi. Non ritiene fondati i timori espressi dalla senatrice Scopelliti circa la limitatezza dei posti a disposizione. Per quanto attiene, poi, al metodo da adottare per coprire tali posti, nello schema di parere da lui messo a disposizione dalla Commissione, si propone una indicazione che va nella direzione suggerita dalla senatrice Scopelliti mirando a spostare il baricentro a favore del concorso per titoli, integrato da un colloquio. Sarebbe invece contrario a seguire le indicazioni contenute in taluni dei numerosi contributi che gli sono pervenuti dalle categorie interessate – e, come gli sembra di desumere, anche dalle indicazioni della stessa senatrice Scopelliti – di generalizzare il sistema del concorso per titoli. Dopo aver poi, assicurato il senatore Antonino Caruso in merito alla portata dell'articolo 4, comma 4, dello schema osservando che dal testo della norma si desume che si applicheranno comunque le norme sulla dirigenza, osserva che non si rinvengono particolari motivi di inquietudine in merito al presunto squilibrio fra le posizioni dirigenti e direttive dei direttori di penitenziario e quelle degli appartenenti al Corpo di polizia penitenziaria, atteso che per la polizia penitenziaria si prevedono posizioni solo direttive.

Segue una breve interruzione del sottosegretario CORLEONE il quale precisa che per la polizia penitenziaria saranno previste quindici unità dirigenti e solo a seguito di una legge ad hoc.

Riprendendo il proprio intervento, il relatore SENESE si sofferma sull'esigenza di introdurre figure istituzionali vicarie del direttore di istituto penitenziario mentre, per quanto riguarda i problemi connessi alla reperibilità del direttore, ritiene opportuna l'individuazione di sistemi incentivanti. Passando, poi, ad affrontare gli aspetti da chiarire messi in evidenza dal senatore Antonino Caruso, il relatore osserva che per quanto riguarda i dubbi espressi in merito all'articolo 2, comma 2, appare certo che la realizzazione di progetti sperimentali, intesa come elemento per l'individuazione delle sedi di livello dirigenziale, dovrà senza dubbio essere precedente alla effettuazione della valutazione stessa; circa l'articolo 28 gli appare come dalla stessa dizione della disposizione che usa l'espressione "nell'esercizio delle loro funzioni" non si possa che desumere che le operazioni che possono dar luogo alla promozione per merito straordinario debbano essere interne all'Istituto. Infine, in merito all'articolo 30, il relatore Senese ricorda che l'articolo 12 della legge delega, come da lui già menzionato nello schema di parere sottoposto alla Commissione, consentiva di scegliere per gli ufficiali del ruolo ad esaurimento del disciolto Corpo degli agenti di custodia se riaprire i termini previsti dall'articolo 25, comma 8, della legge n.395 del 1990 ovvero procedere alla loro ricollocazione professionale: sulla base di questa possibilità è stata esercitata una opzione nel secondo senso: non vi è quindi certamente violazione dei principi e criteri direttivi della legge di delegazione. Infine, il relatore Senese ricorda che la Commissione bilancio ha reso le proprie osservazioni in merito allo schema di decreto legislativo, le quali potrebbero essere inserite nel parere, affinchè il Governo possa tenerne adeguatamente conto, anche se la formulazione delle stesse gli è sembrata poco chiarificatrice degli intendimenti della Commissione stessa.

Il presidente PINTO constata la presenza del prescritto numero di senatori.

La Commissione conferisce, quindi, mandato al relatore Senese a predisporre un parere nei termini predisposti nello schema sottoposto alla Commissione, con le osservazioni emerse dal dibattito.

La seduta termina alle ore 10.