AFFARI ESTERI, EMIGRAZIONE (3a)
MERCOLEDÌ 29 APRILE 1998

121a Seduta
Presidenza del Presidente
MIGONE

Interviene il sottosegretario di Stato per gli affari esteri Fassino.

La seduta inizia alle ore 15,20.

COMUNICAZIONI DEL PRESIDENTE
(A008 000, C03a, 0009°)


Il presidente MIGONE dà il benvenuto al senatore Biasco, che partecipa per la prima volta a una seduta della Commissione, di cui è divenuto componente in sostituzione del senatore Loiero. Comunica poi che il senatore Cioni dovrà assentarsi per alcune sedute a causa delle sue condizioni di salute e formula, anche a nome della Commissione, un vivo augurio di pronta guarigione.

IN SEDE CONSULTIVA SU ATTI DEL GOVERNO
Schema di regolamento per la semplificazione del procedimento per l'erogazione e la rendicontazione della spesa da parte dei funzionari delegati operanti presso le rappresentanze all'estero (n. 235)
(Parere al Ministro per la funzione pubblica, ai sensi dell'articolo 20, allegato 1, n. 19, della legge 15 marzo 1997, n. 59: in parte favorevole e in parte contrario)
(R139 b00, C03a, 0003°)


Il presidente MIGONE riferisce alla Commissione in sostituzione del relatore, senatore Cioni. In primo luogo fa presente che l'atto del Governo su cui la Commissione è chiamata ad esprimere un parere rappresenta un'occasione mancata, poichè reca solo piccole semplificazioni relative ai procedimenti contabili degli uffici all'estero, laddove, nel quadro della nuova legislazione sulle pubbliche amministrazioni, sarebbe stato possibile introdurre significative innovazioni. In particolare è motivo di delusione il permanere in capo ai titolari degli uffici all'estero - cioè dei diplomatici preposti alle rappresentanze diplomatiche e agli uffici consolari di prima categoria - della responsabilità per la gestione dei fondi e per la presentazione dei relativi rendiconti.
Peraltro l'articolo 10 dello schema di regolamento già prevede che un funzionario con qualifica dirigenziale sia preposto al servizio amministrativo decentrato, che può essere istituito temporaneamente per attuare, all'estero, specifiche iniziative e programmi di particolare rilievo finanziario e organizzativo. Limitatamente a tale ipotesi si prevede che un dirigente non appartenente alla carriera diplomatica sia responsabile delle procedure contrattuali e della rendicontazione, ferma restando la vigilanza del capo dell'ufficio territorialmente competente. Questa ripartizione di funzioni e di responsabilità potrebbe essere estesa in futuro anche agli uffici diplomatici e consolari; nel frattempo, data l'insufficienza numerica dei dirigenti amministrativi, si potrebbe estendere la qualificazione di «funzionario delegato» al capo dei servizi amministrativi contabili presente in ciascuna sede all'estero.
Il presidente critica poi il comma 5 dell'articolo 9, che prevede verifiche congiunte di funzionari o dirigenti del Ministero degli affari esteri e della Ragioneria generale dello Stato sulla gestione degli uffici all'estero. In tal modo si istituzionalizza una prassi già esistente, che ha portato a un allargamento delle funzioni della Ragioneria generale, a detrimento delle attribuzioni del Ministero degli affari esteri, che deve essere responsabile della gestione degli uffici anche sotto il profilo amministrativo-contabile.

Il senatore PORCARI dichiara di condividere i rilievi formulati dal Presidente, soprattutto per quel che riguarda l'anomala situazione in cui viene a trovarsi un capomissione, responsabile di procedimenti che non può effettivamente controllare: è ancora viva la memoria di ambasciatori trovatisi nei guai senza alcuna colpa, a causa delle irregolarità commesse da impiegati della carriera amministrativa. Per quanto riguarda i controlli sulla gestione degli uffici all'estero, prospetta la possibilità che alle verifiche partecipino impiegati della ragioneria centrale presso il Ministero degli affari esteri, ma soltanto in qualità di consulenti dell'Ispettorato generale del Ministero e degli uffici all'estero.

Il senatore PROVERA domanda per quali ragioni si sia formata la prassi di far partecipare funzionari della Ragioneria generale alle verifiche sulla gestione degli uffici all'estero; ciò appare alquanto improprio, poichè il controllo sulla gestione dovrebbe essere esercitato a posteriori. Per quanto riguarda la responsabilità del procedimento e degli atti, fa presente che nell'ordinamento italiano è una regola generale che il capo dell'ufficio o del servizio risponda anche penalmente per tutti gli atti posti in essere dai propri dipendenti, come avviene ad esempio nei reparti ospedalieri.

Il senatore BIASCO concorda con il Presidente sull'opportunità di trasferire ai funzionari amministrativi, che effettivamente esercitano la gestione finanziaria degli uffici, la responsabilità per i relativi atti. È quanto avviene nelle amministrazioni militari, in cui sono distinte le funzioni di tipo operativo e quelle di tipo amministrativo e contabile.
Per quanto riguarda i controlli sulla gestione degli uffici, opportunamente lo schema di regolamento prevede la partecipazione di funzionari della Ragioneria generale alle verifiche congiunte, poichè essa dispone di un importante ufficio ispettivo, che partecipa in via generale ad analoghi controlli su tutte le amministrazioni pubbliche; viceversa le ragionerie centrali esistenti presso i singoli ministeri, che comunque dipendono dalla Ragioneria generale dello Stato, non sono attrezzate per poter partecipare a tali verifiche.

Il senatore BASINI esprime pieno consenso sulla relazione del Presidente e auspica che nell'ordinamento italiano si affermi il principio della responsabilità individuale, poichè l'attribuzione di ogni responsabilità ai capi degli uffici deresponsabilizza chi istruisce le pratiche e predispone gli atti amministrativi. In base a tale principio anche i magistrati dovrebbero rispondere sul piano civile e penale degli errori commessi.

Il presidente MIGONE prende atto del generale consenso sulle critiche da lui espresse in ordine alla responsabilità dei procedimenti di erogazione dei fondi e di rendicontazione delle relative spese. È evidente che, se non si vuole ridurre gli ambasciatori e i consoli a occuparsi prevalentemente di contabilità, il sistema attuale configura una inaccettabile scissione tra l'effettivo esercizio delle funzioni amministrative e contabili e la relativa responsabilità, che viene attribuita ai diplomatici per il solo fatto di essere preposti agli uffici all'estero. Si dichiara pertanto contrario allo schema di regolamento, nella parte in cui individua nei titolari degli uffici i «funzionari delegati» alla erogazione dei fondi e alla rendicontazione delle spese.
Per quanto riguarda il controllo sulla gestione, fa presente al senatore Provera che la prassi affermatasi ha dilatato i poteri del Ministero del tesoro a scapito della rapidità dei processi decisionali. Ritiene comunque che si possano mantenere le verifiche congiunte effettuate dal Ministero degli affari esteri e dalla Ragioneria generale, purchè non si configurino come un controllo preventivo, ma siano espressamente previste come un controllo successivo sull'attività amministrativa.
Osserva poi che gli importi indicati nell'articolo 6, come limiti per le spese in economia e di modico ammontare, dovrebbero essere indicizzati, se si vuole evitare di dover periodicamente sottoporre a revisione il regolamento.
In conclusione propone alla Commissione di esprimere un parere in parte favorevole e in parte contrario, per le ragioni esposte nella sua relazione.

Il sottosegretario FASSINO si rimette alla Commissione.

La Commissione dà mandato al relatore di redigere un parere in parte favorevole e in parte contrario, nei termini da lui indicati.

IN SEDE REFERENTE
(3102) Ratifica ed esecuzione della Convenzione tra il Governo della Repubblica di Albania e il Governo della Repubblica italiana per evitare le doppie imposizioni in materia di imposte sul reddito e sul patrimonio e per prevenire le evasioni fiscali, con Protocollo, fatta a Tirana il 12 dicembre 1994, approvato dalla Camera dei deputati
(Esame)

Riferisce alla Commissione il senatore D'URSO che rileva come il trattato in esame, ponendo le basi per una più intensa collaborazione fra Italia e Albania in materia di interscambio economico, tende a ripartire equamente il carico fiscale fra operatori delle due parti. Seguendo il modello standard elaborato dall'OCSE, l'accordo intende evitare la duplicazione delle imposizioni sugli stessi fenomeni economici, prendendo in considerazione oltre ai redditi personali anche gli utili patrimoniali e delle imprese facenti capo a persone fisiche e giuridiche. Raccomanda alla Commissione una sollecita approvazione, sottolineando l'urgenza in considerazione del fatto che già la Camera dei deputati vi ha provveduto.

Il sottosegretario FASSINO si rimette alla Commissione.

Il presidente MIGONE, dopo aver ricordato che sono pervenuti i pareri favorevoli della 1a e della 5a Commissione, pone ai voti il mandato al relatore D'Urso a riferire favorevolmente all'Assemblea sul disegno di legge in esame.

La Commissione approva.

(3105) Ratifica ed esecuzione del Trattato di amicizia e collaborazione tra la Repubblica italiana e la Repubblica di Albania, con scambio di lettere esplicativo dell'articolo 19, fatto a Roma il 13 ottobre 1995 approvato dalla Camera dei deputati
(Esame)

Riferisce alla Commissione il senatore D'URSO il quale osserva che questo trattato rappresenta il punto di arrivo di un processo intensificato di relazioni bilaterali fra l'Italia e l'Albania, ponendo le basi per ulteriore sviluppi di rafforzamento del settore della collaborazione. Ricorda il ruolo primario svolto dall'Italia negli aiuti verso l'Albania, dapprima per fronteggiare l'emergenza e poi rivolti ad interagire in futuro con uno Stato sovrano che ritroverà la sua stabilità sociale ed economica. Passando al merito osserva che nel preambolo si richiamano i principi dell'europeismo e dei valori delle democrazie occidentali, e in questo quadro si identificano via via i campi in cui la collaborazione si dispiegherà. Raccomanda alla Commissione la sollecita approvazione osservando altresì che il provvedimento comporta un onere limitatissimo relativo al pagamento di alcune missioni.

Il presidente MIGONE osserva che proprio un'ora fa ha partecipato alla cerimonia conseguente la firma dell'accordo tra i due ministri della pubblica istruzione italiano ed albanese volto a dare concretezza alla cooperazione in campo scolastico ed universitario.

Il sottosegretario FASSINO, cogliendo l'occasione del dibattito odierno, ritiene utile fare il punto sulla situazione generale dei rapporti fra Italia ed Albania, aggiornando il Parlamento sul processo di stabilizzazione posto in essere dopo la crisi dello scorso anno che ha visto l'impegno diretto dell'Italia e il sostegno della comunità internazionale. Sul piano politico rileva una sufficiente stabilità del governo albanese - recentemente rinnovato con parziale rimpasto - mentre più fragile si presenta il quadro delle relazioni all'interno del Parlamento: i deputati del Partito democratico dell'ex presidente Berisha si sono infatti a lungo astenuti dal partecipare ai lavori parlamentari, mostrando la propria contrarietà ai risultati elettorali, e, dopo la missione della delegazione tripartita del Parlamento europeo, dell'OSCE e del Consiglio d'Europa, appaiono più disponibili e in concreto riprendono a partecipare a qualche seduta. Sul versante economico la situazione sembra evolvere in una dinamica abbastanza soddisfacente, a seguito della ripresa degli investimenti stranieri e in particolare dello sforzo e delle iniziative italiane. Il pacchetto di aiuti internazionali inoltre, appare decisamente elevato se si rapporta alla quantità totale della popolazione albanese che supera di poco i tre milioni di cittadini.
Passando ad analizzare i punti di debolezza che la situazione presenta, rileva innanzitutto come non sia ancora risolta la questione dello smantellamento delle società finanziarie piramidali e come manchi del tutto un'effettiva politica delle entrate - aumentate anche da cospicue rimesse degli emigranti - inquadrata in un sistema fiscale sul modello occidentale. Sul piano migratorio per contro, la situazione si presenta meno tesa di alcuni anni fa sia perchè si sta ricreando una qualche speranza di occupazione sia perchè è stato sottoscritto con l'Italia un accordo per flussi programmati di lavoratori stagionali e permanenti.
Il quadro della regione balcanica putroppo si presenta molto critico e precario in primo luogo per la crisi del Kossovo che rischia di innescare esplosioni a catena, eventualità seguita da vicino dai rappresentanti italiani nel gruppo di contatto. L'atteggiamento del governo albanese in proposito è particolarmente prudente, in quanto sollecita una soluzione politica del problema della minoranza albanese nell'ambito dei confini esistenti: questo finchè la tensione all'interno del Kossovo rimane a livelli di guardia, perchè una volta questi sorpassati probabilmente trascinerebbero un atteggiamento diverso.
In conclusione raccomanda alla Commissione l'approvazione del provvedimento in esame in quanto esso rafforza la griglia di strumenti predisposti dall'Italia a sostegno della stabilità e del raggiungimento di una normalità democratica.

Il senatore PORCARI, condividendo in generale le considerazioni del Governo, ritiene purtroppo sottovalutata la questione dei debiti delle società finanziarie piramidali per i quali l'attuale governo albanese deve essere chiamato a far luce sui lati oscuri, ritenendo stupefacente la mancanza di proteste popolari che il regime - dependance dell'Ulivo - deve essere riuscito a far tacere così come è avvenuto in Italia dove i cittadini hanno ingoiato vessazioni normative e fiscali a non finire. Sul problema dell'immigrazione clandestina, se è vero che si registra un certo rallentamento del fenomeno di massa, resta però uno stillicidio poco edificante che mette in discussione l'immagine e l'ordine pubblico dell'Italia. Infine osserva che se a parole tutti sono d'accordo nel tentare di risolvere la situazione del Kossovo entro i confini esistenti non si vede in concreto alcuna via di uscita al rischio di un'altra crisi europea ed internazionale. Pur tuttavia voterà a favore del provvedimento così come lo scorso anno la propria parte politica sostenne l'impegno italiano verso l'Albania.

Il senatore PROVERA ritiene giusta la via seguita con l'accordo programmato sull'immigrazione ma rileva come ogni contenimento di essa vada operato a monte sul territorio albanese. Poichè l'insediamento delle imprese e l'impulso agli investimenti stranieri dipendono dal tipo di misure prediposte per garantire la sicurezza interna, osservando che la situazione di illegalità è ancora molto diffusa, si domanda a che punto sia il programma di sostegno alla ricostituzione delle forze dell'ordine. Ritiene eccessivi i flussi di denaro che rientrano in Albania sotto forma di rimesse degli emigranti osservando che ciò apre forti sospetti di legami con attività non proprio legali. Chiede infine se risulti al Governo che il sostegno delle autorità albanesi alla minoranza etnica nel Kossovo abbia carattere esclusivamente politico.

Il senatore TABLADINI ritiene che la battuta d'arresto dei fenomeni di immigrazione clandestina di massa sia dovuto semplicemente all'inverno e che essi ricominceranno con il mare calmo della buona stagione. Osserva che sui giornali si parla molto di insediamenti industriali sostenuti da parte di altri paesi europei in misura maggiore di quelli italiani, e che si segnalano coltivazioni e trasformazioni di stupefacenti oltrechè un proliferare del commercio di automobili rubate che pur non dovrebbe essere difficile poter controllare.

La senatrice DE ZULUETA, avendo partecipato personalmente alla missione trilaterale evocata dal sottosegretario Fassino, osserva che essa ha avuto un vero successo decisivo per la spinta nei confronti del ritorno del partito di Berisha in parlamento, tant'è che a giugno si prevede una nuova missione a sostegno di questo equilibrio che resta molto delicato. La situazione interna rimane estremamente fragile dal punto di vista della sicurezza data la quantità di armi in circolazione che potrebbero tranquillamente attraversare la frontiera con il Kossovo al primo acuirsi della crisi: occorre pertanto rinforzare prioritariamente lo sforzo di sostegno alla ricostituzione dei corpi di polizia.

Il senatore ANDREOTTI chiede se sia stata superata la difficoltà del rimpasto governativo in Albania dato che su di esso si era registrata l'opposizione del presidente della Repubblica Majdani.

Il sottosegretario FASSINO rileva in questa circostanza una prova non di debolezza ma della forza ritrovata di una istituzione, la Presidenza della Repubblica, che ha saputo svolgere un ruolo autonomo dal Governo e che, nella dialettica che ne è seguita, ha portato a un rimpasto di Gabinetto con componenti pi giovani portatori di istanze riformiste. Ricorda che uno specifico programma del Fondo Monetario e della Banca mondiale è in corso per smantellare e liquidare le società finanziarie piramidali con le prospettive di determinare taluni rimborsi. Il fatto che altri Stati stranieri stiano sviluppando i contatti per gli investimenti prova che le regole di mercato si stanno riaffermando e l'Italia non può certo dolersene in linea di principio, mentre comunque sono in campo l'ENI, la Telecom, la ALENIA e numerose piccole e medie imprese; la polizia albanese è tutta equipaggiata dal Ministero dell'interno italiano, come pure italiani sono i programmi edilizi per la realizzazione di caserme e carceri, mentre la formazione dei corpi di polizia è affidata ad istruttori italiani. Infine per la lotta agli stupefacenti è stata coinvolta l'agenzia dell'ONU facente capo all'ex senatore Arlacchi che ha predisposto un programma di attenzione costante e prevenzione. Per quanto riguarda la situazione regionale, il Governo sostiene l'opinione che allo scadere del mandato dei Caschi Blu in Macedonia debba continuare una presenza internazionale di stabilizzazione, rafforzando il dispositivo UEO di assistenza alla polizia albanese. Non risulta infine alcun sostegno al di fuori del campo politico da parte delle autorità albanesi verso la minoranza in Kossovo, anche se la sostanziale prudenza potrebbe trasformarsi in un momento di crisi pi acuta.

Il presidente MIGONE, dopo aver ricordato che sono pervenuti i pareri favorevoli della 1a e della 5a Commissione, pone ai voti il mandato al relatore D'Urso a riferire favorevolmente all'Assemblea sul disegno di legge in esame.

La Commissione approva.

La seduta termina alle ore 16,45.