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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 50 (Nuova Serie), aprile 2019

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Repubblica d'Austria

Abstract

La repubblica federale austriaca, della quale quest'anno ricorre il centenario, presenta profili federali non riconducibili al modello classico. La scarsa conflittualità a livello politico ha consentito il mantenimento di una struttura federale dalle potenzialità inespresse, che tuttavia ha trovato nell'adesione dell'Austria all'Unione europea un incentivo per ulteriori, positivi sviluppi.

1. Premessa

2. La vicenda costituzionale e l'evoluzione del principio federale

3. Struttura della Federazione

4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

5. La partecipazione dei Länder alla formazione del diritto dell'Unione europea

6. Il procedimento di revisione costituzionale e la Corte di giustizia costituzionale

7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Nata alla fine del primo conflitto mondiale in seguito alla dissoluzione dell'Impero austroungarico dalla volontà dei Länder di lingua tedesca legati alla Corona imperiale di dare vita ad una nuova entità statuale, l'Austria diventa ufficialmente una repubblica il 12 novembre 1918 (e di cui quest'anno si celebra il centenario). La Costituzione, adottata nel 1920, assume tra i suoi valori fondanti il principio federale: ma è questione formale, più che sostanziale. La vocazione centralistica del regime austriaco, la prevalenza del Bund sull'autonomia dei Länder che emerge dalle disposizioni costituzionali danno conto di un modello federale atipico che, se determinato ab origine dalla necessità di scongiurare il pericolo di una nuova dissoluzione, resterà comunque tale nei decenni a venire, connotando l'Austria come il meno federale tra tutti gli stati federali d'Europa.

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2. La vicenda costituzionale e l'evoluzione del principio federale

La Costituzione austriaca del 1920 vede tra i suoi estensori il giurista Hans Kelsen, coinvolto dal Cancelliere Rennen nei lavori dell'Assemblea costituente in qualità di consulente scientifico. Il suo contributo risulterà indubbiamente fondamentale nel dare un senso di continuità delle istituzioni pubbliche nel passaggio dalla Costituzione imperiale del dicembre 1867 alla nuova Costituzione repubblicana e nel perfezionare le caratteristiche dello Stato di diritto con l'istituzione di una Corte costituzionale con potere di abrogazione delle leggi. Per converso, lo scetticismo espresso dal giurista nei riguardi dell'impianto federale, porterà i costituenti a non definire nel dettaglio la competenza regionale, né a garantire l'autonomia dei Länder in cui è suddivisa la Repubblica, limitandosi a una generica affermazione del principio federale all'articolo 2 della Carta e a disposizioni sul riparto delle competenze che entreranno in vigore soltanto cinque anni più tardi.

Le successive modifiche del testo costituzionale degli anni della prima e della seconda Repubblica, succeduta alla precedente alla fine della seconda guerra mondiale, lasceranno del tutto inalterata la debolezza intrinseca dell'impianto federale esistente. La scelta - concordano sul punto gli studiosi - può ricondursi al carattere consociativo della democrazia austriaca dominata - salvo rare parentesi - da governi di c.d. 'grande coalizione' tra le due maggiori formazioni partitiche del paese (il partito popolare e il partito socialdemocratico). Tale gestione condivisa del potere ha inevitabilmente generato politiche di compromesso che hanno di fatto impedito revisioni organiche del sistema federale. A partire dagli anni '70 del '900, tuttavia, si avvia un processo di riforma che risponde, anche se solo parzialmente, alle richieste di maggiori competenze e risorse avanzate dai Länder: la modifica dei criteri di riparto delle competenze tra i due livelli di governo, l'istituzione del Ministero per il federalismo, la riforma dell'amministrazione, l'attribuzione alle singole entità federate della facoltà di stipulare accordi internazionali, l'attribuzione del diritto di iniziativa al Bundesrat sono tra le leggi più significative adottate dai governi austriaci del periodo. Con la richiesta di adesione dell'Austria all'Unione europea del luglio 1989 il processo subisce una radicale accelerazione. L'ingresso in Europa comporta una revisione totale della costituzione austriaca e dunque l'attivazione di un procedimento aggravato (art. 44, comma 3) che prevede la sottoposizione del testo ad un referendum confermativo popolare. I Länder si dichiarano favorevoli all'integrazione, ma condizionano il loro consenso all'approvazione di riforme costituzionali che ridefiniscano e amplino le materie di loro competenza e garantiscano la loro piena partecipazione al processo decisionale comunitario. Si apre così una stagione di profonde riforme costituzionali: nel 1991 viene approvata una legge di revisione della Carta che pone le basi della partecipazione delle entità federate al processo di decisione comunitaria e opera un primo trasferimento di competenze dal Bund ai Länder. Parallelamente viene istituita presso la cancelleria federale una Commissione di esperti per una riforma radicale della ripartizione delle competenze: i lavori tuttavia non produrranno alcun esito. In attesa di ulteriori sviluppi viene stipulato nel 1992 un vero e proprio patto politico - sottoscritto dall'allora cancelliere federale Vranizky e dal presidente della Conferenza provinciale dei capitani provinciali Ludwig - che impegna il governo a presentare, prima dello svolgimento del referendum sull'adesione all'Unione europea, un progetto di riforma avente ad oggetto non solo le modalità di partecipazione dei Länder al processo decisionale comunitario (la c.d. piccola riforma), ma la revisione dell'intero impianto strutturale del sistema federale (c.d. grande riforma). In realtà soltanto la 'piccola riforma' ha avuto un seguito con le leggi di revisione approvate rispettivamente nel 1992 e nel 1994, mentre sul riordino del sistema federale si è intervenuto con modifiche di rilevanza assai minore rispetto a quelle auspicate nel patto.

Un ulteriore tentativo di riassetto del sistema, e questa volta non soltanto in ambito federale, è stato esperito nel 2003 con l'istituzione di una Convenzione costituzionale (Verfassungskonvent). Composta da esponenti di tutte le forze politiche presenti in Parlamento e dai rappresentanti dei Länder, dei Comuni e delle Municipalità, la Commissione si è posta innanzitutto il compito di consolidare la normativa di rango costituzionale, dispersa in una serie di leggi di revisione (più di 80) e di disposizioni costituzionali (più di 1.000) che il sistema austriaco consente di inserire in leggi ordinarie, per quanto ne richieda l'approvazione a maggioranza qualificata. La relazione finale della Convenzione è stata in seguito oggetto di studio da parte di una successiva Commissione di esperti, scelti questa volta dal governo del socialdemocratico Alfred Gusenbauer, risultato vincitore dalle elezioni del 2006 e ha prodotto, a sua volta, una serie di proposte inerenti, tra le altre, il riordino del corpus di leggi costituzionali e l'introduzione di organi di giustizia amministrativa di primo grado. Anche questa volta soltanto parte delle proposte elaborate sono state recepite in leggi dello Stato.

Ancora nel 2009, con una nuova commissione insediata dal Governo Faymann, ripartono le trattative sulla riforma del federalismo che avrà come esito il varo, questa volta, di due importanti riforme: la prima, dell'ottobre del 2011, che costituzionalizza la cooperazione intercomunale, prevedendo la possibilità di creare associazioni di comuni per la gestione delle funzioni comunali; la seconda, del maggio 2012, che introduce i Tribunali amministrativi regionali ed elimina contestualmente il potere di ricorso del Governo federale nei confronti delle leggi delle Assemblee legislative dei Länder.

Restano ancora importanti questioni aperte per il federalismo austriaco che non hanno trovato una soluzione normativa condivisa: tra queste il riordino delle competenze tra Bund, Länder, Comuni e Municipalità che il neo cancelliere Sebastian Kurz ha inserito come prioritario nel programma di governo.

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3. Struttura della Federazione

Nonostante la riforma del 1929 abbia introdotto l'elezione diretta del Presidente federale, la Repubblica austriaca resta fondamentalmente una democrazia parlamentare. Eletto direttamente dal popolo con sistema maggioritario a doppio turno, il Capo dello Stato dura in carica sei anni e può essere rieletto una volta soltanto (art. 60 Cost.). Organo di vertice della Federazione e capo delle Forze armate, il Presidente, nonostante la legittimazione popolare, ha di fatto poteri limitati: essi riguardano la nomina (e la revoca) del Cancelliere e, su proposta di questi, degli altri membri del governo, lo scioglimento e la convocazione del Consiglio Nazionale, la promulgazione delle leggi, l'indizione del referendum popolare e la concessione della grazia. Tutti i suoi atti devono essere controfirmati dal Governo federale.

A livello centrale, il potere esecutivo spetta al Cancelliere federale e ai membri del suo governo. Esso gode, al momento dell'assunzione della carica, della fiducia implicita del solo Consiglio Nazionale, che può in ogni momento revocarla con una deliberazione per la quale è necessaria la presenza di almeno la metà dei membri del Consiglio. Titolare del potere legislativo è il Parlamento che si compone di due camere: il Consiglio Nazionale e il Consiglio Federale. Spetta ai membri di entrambe il potere di iniziativa. Non si tratta tuttavia di un bicameralismo paritario, in quanto l'attività legislativa federale è appannaggio principalmente della prima Camera. È infatti ai 183 membri del Consiglio Nazionale che spetta l'approvazione delle leggi, potendo il Consiglio federale opporre soltanto un veto sospensivo comunque superabile da una nuova delibera, adottata questa volta a maggioranza qualificata, dei consiglieri nazionali.

In effetti il Bundesrat occupa nel sistema una posizione e svolge un ruolo del tutto secondario, eccezion fatta, per l'approvazione di talune leggi costituzionali e per le competenze ad esso spettanti in materia internazionale e comunitaria. Il perdurare di tale situazione, nonostante l'apertura di un vero e proprio dibattito sulla funzione del Consiglio Federale, è sostanzialmente da imputare al tipo di rappresentanza che caratterizza il Bundesrat, che solo formalmente può definirsi quale Camera di rappresentanza delle entità federate. I suoi membri sono eletti dalle Assemblee regionali (da 3 a 12) in proporzione alla consistenza della popolazione di ciascun Land e la loro durata in carica è legata alla legislatura dei singoli Parlamenti regionali. La Costituzione, tuttavia, stabilisce che essi esercitino le loro funzioni senza vincolo di mandato: ciò significa, in altri termini, che i consiglieri federali sono svincolati dalle indicazioni e, in generale, dagli interessi specifici dei territori di provenienza e la loro elezione dipende di fatto dalla militanza in un partito politico. La natura politica della rappresentanza, la mancanza di legami con gli interessi dei territori da parte dei suoi membri unitamente all'irrilevanza dei poteri attribuiti dalla Costituzione alla Camera Alta, fanno di questa un organo assolutamente inefficace a tutelare il principio federale, costituendo una prima, fondamentale anomalia del sistema costituzionale federale austriaco.

Gli Stati federati che formano la Repubblica austriaca sono i Länder autonomi di Burgenland, Carinzia, Bassa Austria, Alta Austria, Salisburgo, Stiria, Tirolo, Vorarlberg, e Vienna che è al tempo stesso Land, capitale della Federazione e Comune.

Tali enti sono dotati ciascuno di una propria costituzione, di autonomi organi di rappresentanza e di governo, e di una parziale autonomia finanziaria. Tale autonomia organizzativa risulta tuttavia fortemente condizionata dalla Costituzione federale (art. 95 e ss,) che stabilisce nel dettaglio quali debbano essere gli organi legislativi (Dieta provinciale), quelli di governo (Governatore e i suoi ministri), le modalità di elezione e le procedure da adottare rispetto alle delibere delle stesse assemblee legislative dei singoli Länder. Non solo: all'articolo 99 viene stabilito che la costituzione del Land può essere comunque emendata con legge costituzionale federale, mentre diverse sono le disposizioni che prevedono un penetrante controllo del Bund sulle attività degli Stati. L'impostazione non varia rispetto ai Comuni in cui sono suddivisi i Länder, anche se nel 2011 si è proceduto alla costituzionalizzazione della possibilità di creare associazioni di comuni per la gestione di tutte le funzioni ad essi spettanti, favorendo la cooperazione tra enti locali a fini di maggiore efficienza.

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4. Riparto delle competenze legislative e delle risorse finanziarie

Altro punto critico del federalismo austriaco è rappresentato dal riparto delle competenze legislative tra Bund e Länder. In linea con il principio federale la Costituzione elenca tassativamente all'articolo 10 le materie nel cui ambito esercitare la competenza esclusiva della Federazione, mentre attribuisce agli Stati federati la competenza legislativa residuale (art. 15). Ciò stabilito, sono poi le stesse disposizioni costituzionali a prevedere tutta una serie di materie in cui le rispettive competenze vengono a sovrapporsi: tali sono, ad esempio, le materie elencate all'articolo 11 della Costituzione, in cui la legislazione è di competenza della Federazione e l'esecuzione è di competenza dei Länder, o quelle comprese nel testo dell'articolo 12 per le quali spettano alla Federazione la legislazione di principio e agli Stati federati l'emanazione di leggi di attuazione e l'esecuzione.

Per quanto la Costituzione non preveda una norma che stabilisca la prevalenza del diritto federale su quello statale, di fatto la suddivisione del potere normativo risulta con tutta evidenza sbilanciata a favore della Federazione, consentendo ad essa non solo di esercitare un controllo incisivo in numerosi ambiti dell'attività dei Länder, ma addirittura di invaderne per certi versi la competenza. La dettagliata regolamentazione costituzionale ha inoltre comportato non pochi problemi ad una gestione concreta delle fattispecie normative, problemi ai quali si è trovata soluzione con l'attivazione dell'art. 17 della Costituzione, attraverso accordi pattizi e forme di collaborazione congiunta tra i diversi livelli di governo.

Anche dal punto di vista della ripartizione delle risorse finanziarie, la preminenza spetta al Bund. L'articolo 13 della Costituzione stabilisce che le competenze della Federazione e dei Länderin materia tributaria sono disciplinate da un'apposita legge costituzionale federale (c.d.legge costituzionale finanziaria). In base a tale legge, risalente al 1948, il sistema di finanziamento di Länder e enti locali si basa quasi esclusivamente su un sistema di compartecipazioni. È la Federazione che raccoglie la maggior parte delle imposte e delle tasse: la loro ripartizione tra le diverse entità federate è stabilita in forza di una legge federale ordinaria (c. d. legge di perequazione finanziaria) nei confronti della quale il Consiglio Federale non ha alcuna capacità decisionale, potendo opporre alla sua approvazione soltanto un veto sospensivo. Ai Länder, dunque, sono riconosciuti limitatissimi tributi propri e, nel complesso, le entrate di cui dispone si compongono in massima parte di quote sui tributi federali e di trasferimenti finanziari da parte della Federazione e dei Comuni.

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5. La partecipazione dei Länder alla formazione del diritto dell'Unione europea

Con l'ingresso dell'Austria nell'Unione europea il 1° gennaio del 1995, la Costituzione federale ha previsto una serie di meccanismi per consentire la partecipazione dei Länder alla formazione del diritto comunitario.

Un primo aspetto riguarda la rappresentanza dei Länder all'interno degli organi comunitari. Le disposizioni della carta costituzionale austriaca stabiliscono che al Comitato delle Regioni siano designati i membri proposti dagli Stati federati e dall'Associazione austriaca delle Città (Österreichischer Stadtebund) e dall'Associazione austriaca dei Comuni (Österreichischer Gemeindebund). La delegazione, composta di 12 membri, è nominata dal Governo federale che deve informarne sia il Consiglio Nazionale sia il Consiglio Federale. Qualora i lavori del Consiglio dei ministri dell'Unione prevedano l'esame di una questione riguardante la competenza legislativa dei Länder, il Governo del Bund può, su proposta degli stessi Länder, nominare come rappresentante della Federazione un membro del governo statale. Questi, tuttavia, è necessariamente accompagnato dal competente rappresentante del governo federale e deve agire, di concerto con esso, per la tutela non soltanto degli interessi locali, ma anche di quelli nazionali.

Tra gli organi che consentono la partecipazione degli enti federati alla formazione del diritto comunitario è poi il Consiglio per le questioni relative alla politica estera e di integrazione austriaca, organo istituito presso il Ministero federale per gli affari esteri e composto dai rappresentanti dei diversi enti federati e da patners sociali.

Per quanto riguarda la fase c.d. discendente del diritto comunitario, le disposizioni costituzionali prevedono il dovere del Governo federale di informare tempestivamente gli enti territoriali sui progetti comunitari in corso qualora essi riguardino direttamente le competenze dei Länder o comunque vadano a incidere nella loro sfera di interesse. Su tali progetti essi possono esprimere pareri che, una volta trasmessi alla Cancelleria, saranno vincolanti per il Governo federale nell'ambito delle trattative europee: la deroga è possibile, ma soltanto per "gravi motivi di politica estera e di integrazione". È da notare che il parere congiunto dei Länder, espresso dalla Conferenza per l'integrazione dei Länder (Integrationkonferenz der Länder), rappresenta uno strumento particolarmente rilevante con il quale è possibile condizionare le determinazioni nazionali. Il suo mancato rispetto, infatti, ove non sussista un plausibile fondamento per l'applicazione della deroga, comporta il deferimento del capo della delegazione austriaca del Consiglio dell'Unione dinanzi alla Corte Costituzionale e la sua sottoposizione a procedimento d'accusa.

Un ultima questione riguarda l'attuazione del diritto comunitario. Secondo la Costituzione, gli stati federati sono tenuti ad adottare tutti i provvedimenti necessari per l'attuazione degli atti normativi europei. La complessità dell'intreccio nel riparto delle competenze nel sistema austriaco, tuttavia, non rende affatto agevole questa attuazione e, in molti casi, l'inerzia dei Länder nell'applicazione della normativa comunitaria non dipende da una mancanza di volontà politica, ma dalla reale difficoltà a individuare quali tra le disposizioni l'ente sia competente ad emanare. Per questo motivo il legislatore austriaco ha stabilito che, nel caso in cui l'ente titolare a provvedere non ottemperi e l'accertamento sia dichiarato da una autorità giudiziaria dell'Unione europea, dovrà essere il Governo federale ad adottare i provvedimenti richiesti che rimarranno in vigore solo fino a quando non subentri la normativa del Land cui spetta provvedere.

In conclusione, si può affermare che il processo di integrazione dell'Austria nell'Unione europea ha comportato una sostanziale emersione del ruolo dei Länder nel sistema federale. Restano invece invariate in questo ambito le competenze del Bundesrat al quale viene esteso soltanto un generico diritto di informazione e la possibilità di esprimere pareri.

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6. Il procedimento di revisione costituzionale e la Corte di giustizia costituzionale

La Costituzione prevede due tipi di revisione costituzionale: la revisione parziale e la revisione totale. Rispetto al primo tipo di revisione le norme richiedono ordinariamente una procedura non particolarmente aggravata: le modifiche devono essere approvate dal Consiglio nazionale - e dunque dalla sola Camera bassa - con la presenza di almeno la metà dei membri e con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi. È inoltre previsto che la legge o la disposizione in esame siano definite come espressamente costituzionali. Nei casi in cui, tuttavia, la revisione tocchi materie legislative o esecutive la cui modifica comporti limitazioni alla competenza dei Länder, è necessaria anche l'approvazione del Bundesrat, che si dovrà esprimere a maggioranza di due terzi e con la presenza di almeno metà dei membri aventi diritto. Sempre in quest'ambito e a tutela del principio federale, la Costituzione prevede all'articolo 35, comma 4, un procedimento speciale che viene attivato in caso di revisione dello stesso articolo 35, che disciplina la modalità di selezione dei membri del Bundesrat e dell'articolo 34 che regola la sua composizione. In questi casi la norma costituzionale richiede, per l'approvazione, il consenso della maggioranza dei rappresentanti di almeno quattro Länder, venendo così garantita anche la volontà degli enti federati meno rappresentati. Si tratta di uno dei pochi casi in cui il Bundesrat ha un diritto di veto assoluto (e non solo sospensivo) sulla legislazione federale e in cui esso delibera a maggioranza qualificata, ponendo un limite ai tentativi di modifica unilaterale del governo all'ordinamento federale.

Un vero e proprio aggravamento della procedura si ha invece in caso di revisione 'totale' della Carta: il progetto di legge costituzionale infatti, una volta completato l'iter parlamentare, dovrà essere sottoposto ad un referendum confermativo popolare per entrare legittimamente in vigore. Secondo l'interpretazione della Corte costituzionale, per revisione totale si deve intendere quella modifica della Carta che vada ad incidere o elimini di fatto almeno uno degli elementi essenziali che ispirano i principi sui quali si fonda la Costituzione austriaca. Tale è stata ad esempio la legge costituzionale che ha consentito l'ingresso dell'Austria nell'Unione europea e che, prevedendo limitazioni di sovranità dello Stato federale, ha comportato la sua sottoposizione a referendum confermativo popolare.

A giudicare infine della legittimità costituzionale delle leggi e degli eventuali conflitti di competenza tra Bund e Länder è la Corte di giustizia costituzionale. Organo di vertice del sistema esso è composto da 14 membri effettivi e da sei membri supplenti: essi sono nominati dal Presidente federale su indicazione, per la quota di spettanza, del Governo federale, del Consiglio Nazionale e del Consiglio Federale. Non vi è un termine per la durata in carica: il mandato del giudice tuttavia scade al compimento dei settant'anni di età.

L'ampiezza dei poteri di controllo della legittimità costituzionale delle leggi statali e federali a essa affidati, giustificano a pieno titolo la definizione di 'custode della costituzione'. Negli ultimi decenni, in particolare, la Corte ha rivendicato il diritto di poter verificare la legittimità costituzionale anche delle leggi e disposizioni costituzionali in virtù della previsione di due diverse tipologie di revisione. La relativa semplicità dell'iter richiesto per la revisione parziale, infatti, (e facilmente percorribile dai governi di grande coalizione in grado di poter contare nel Consiglio Nazionale della maggioranza necessaria) ha indotto la prassi, posta in essere dai vari governi in carica, di aggirare la pronuncia della Corte sull'incostituzionalità di una legge federale, trasferendone i contenuti in legge costituzionale. Per contro la Corte, stabilendo che non soltanto la modifica, ma anche la deroga ai principi fondamentali della Costituzione costituisce revisione totale, ha affermato il proprio diritto di verifica di conformità di una legge costituzionale alle procedure stabilite per essa dalla Costituzione.

Di questa estensione dei poteri della Corte ne ha sicuramente beneficiato il principio federale che ha potuto contare sul suo penetrante controllo ai fini di tutela del riparto delle competenze. Al sindacato di legittimità costituzionale delle leggi federali e statali e al potere della Corte di pronunciarsi sui conflitti insorgenti in questo ambito tra la Federazione e i Länder e tra gli stessi Länder, si affianca anche un controllo preventivo previsto dall'art. 138, comma 2 della Costituzione. Esso prevede che la Corte si pronunci, su richiesta del governo federale o statale interessato, su chi abbia la competenza ad adottare un determinato atto, prima che questo entri in vigore. La pronuncia della Corte, in questo caso, si configura come una vera e propria disposizione normativa che, una volta pubblicata, assume forza di legge costituzionale con la conseguenza di vincolare per il futuro le decisioni della Corte.

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7. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di civil law dell'Europa. La Repubblica d'Austria. Percorso bibliografico nelle collezioni del Polo bibliotecario parlamentare.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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