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Minerva Web
Bimestrale della Biblioteca 'Giovanni Spadolini'
A cura del Settore orientamento e informazioni bibliografiche
n. 53 (Nuova Serie), ottobre 2019

Le costituzioni federali di common law dell’Asia: Pakistan, Malesia e Nepal

1. Premessa

2. La Repubblica Islamica del Pakistan

3. La Federazione della Malesia

4. La Repubblica Federale Democratica del Nepal

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

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1. Premessa

Concludiamo il nostro viaggio intorno alle costituzioni federali di common law del continente asiatico tratteggiando il profilo delle federazioni del Pakistan, della Malesia e del Nepal. Delle peculiarità che presentano i paesi federali di queste aree geopolitiche abbiamo già accennato nella premessa alla costituzione federale dell'India, dove si sono messe in evidenza la prevalenza del dato morale su quello strettamente giuridico e l'influenza determinante dei precetti religiosi sulle istituzioni di governo. Il diverso grado di rigidità del vincolo religioso esistente in un dato momento storico sulle istituzioni politiche di questi Paesi si riflette necessariamente sull'assetto federale, determinando una sostanziale discontinuità nell'evoluzione di tali sistemi.

pakistan flag2. La Repubblica Islamica del Pakistan

Le recenti riforme costituzionali

Esemplare, al riguardo, è la vicenda della Repubblica islamica federale del Pakistan, del cui sistema di governo abbiamo già avuto modo di parlare. Con la fine del regime militare del generale Pervez Musharraf nell'agosto del 2008, la Costituzione del 1973 - in passato più volte sospesa ed emendata - è stata sottoposta ad una profonda revisione in vista della transizione dalla dittatura militare al governo civile. Su impulso del neoeletto Presidente Azif Ali Zardari, il 29 aprile 2009 il Parlamento ha incaricato una Commissione bicamerale (Committee for Constitutional Reform) di elaborare una serie di modifiche alla Carta fondamentale sulla base del documento programmatico (Charter of Democracy) firmato a Londra nel 2006 da Benazir Bhutto, l'allora capo in esilio del Pakistan Peoples Party e da Nawaz Sharif, leader della Lega Musulmana Pakistana. Considerato una vera e propria Dichiarazione di indipendenza, il documento prevedeva l'abrogazione del 17esimo emendamento voluto da Musharraf nel 2003 e l'avvio di un processo di democratizzazione al centro del quale era il riconoscimento di una più equa distribuzione del potere tra gli organi costituzionali, la legittimazione politica delle minoranze e delle diversità, e la concreta applicazione del principio federativo. Il 18° emendamento, approvato nel 2010, recepisce certamente lo spirito e molte - anche se non tutte - delle suggestioni della Charter of Democracy, costituendo un passaggio significativo verso la normalizzazione democratica. A questo primo risultato seguiranno l'approvazione nel 2011 del 19° emendamento relativo al potere giudiziario e, nel 2012, del 20° emendamento, che introduce nuove regole relative alla Commissione per le elezioni e alla figura del leader dell'opposizione.

• Struttura della Federazione

Membri di diritto della Federazione sono le quattro province del Belucistan, del Khyber Pakhtun Khwa, del Punjab e del Sindh e i due territori costituiti rispettivamente dalla Capitale Federale (Islamabad) e dalle aree tribali sotto amministrazione federale (Federally Administered Tribal Areas - FATA). E' la Costituzione a stabilire il carattere parlamentare del governo delle singole province: il potere legislativo è affidato alle assemblee provinciali, elette a suffragio universale con seggi riservati alle donne e alle minoranze religiose; l'esecutivo spetta ad un Primo ministro e al suo Gabinetto che devono godere della fiducia dei rispettivi parlamenti. L'autonomia dei territori federati è tuttavia limitata dalla figura e dalle funzioni attribuite dalla Costituzione al Governatore: questi è infatti nominato per ciascuna Provincia dal Presidente Federale su parere del Primo Ministro ed ha il potere, tra gli altri, di sciogliere le assemblee legislative e di promulgare le leggi da esse approvate.

Il Senato è l'organo di rappresentanza delle comunità federate a livello centrale. Composto da un eguale numero di membri eletti da ciascuna delle Assemblee provinciali, è un organo permanente i cui membri si rinnovano parzialmente ogni tre anni e che, diversamente dall'Assemblea Nazionale, non può essere sciolto dal Capo della Federazione. Significativa, da un punto di vista federale, è l'attribuzione al Presidente del Senato del ruolo di sostituto del Presidente della Repubblica in caso di vacanza della carica, come pure la presenza, regolata in Costituzione, di senatori e di rappresentanti delle Assemblee provinciali nel collegio elettorale presidenziale: in entrambi i casi viene infatti garantita la partecipazione diretta delle comunità federate alla scelta del vertice apicale della Federazione.

• Riparto delle competenze e organi di raccordo

Anche nel caso del riparto delle competenze tra Federazione e Province, la revisione costituzionale del 2010 ha stabilito una più netta divisione delle materie tra i due livelli di governo. La regola adottata è quella delle competenze enumerate in Costituzione di spettanza della Federazione (Federal Legislative List) e dell'attribuzione alle province del potere legislativo residuale. Organi federali di nomina presidenziale preposti alla risoluzione di eventuali conflitti o alla formulazione di piani riguardanti l'adozione nelle Province di politiche finanziarie, commerciali, sociali ed economiche sono rispettivamente il Council of Common Interest, il National Economic Council e l'Inter Provincial Coordination Committee. Previsti dalla Costituzione, i tre Consigli svolgono funzioni di raccordo tra la Federazione e le entità federate nelle aree di competenza, ma l'efficacia della loro azione è di fatto affievolita per la prevalenza al loro interno dei membri di nomina federale su quelli designati dalle rappresentanze provinciali.

• Garanzie costituzionali del principio federativo

Garante dell'integrità territoriale delle entità federate è il procedimento rinforzato previsto per le leggi di revisione costituzionale per la cui approvazione è richiesto, oltre all'assenso espresso dalla maggioranza qualificata delle due Camere del Parlamento, anche il consenso dei due terzi dei componenti l'Assemblea della Provincia interessata. Alla Corte Suprema spetta infine (artt. 175 Cost. e ss.) la giurisdizione sulle controversie insorgenti tra il Governo Federale e i Governi provinciali o tra gli stessi governi provinciali. La tutela accordata dalla costituzione al principio federativo risulta anche in questo caso piuttosto limitata, potendo la Corte esprimere soltanto sentenze di tipo dichiarativo.

Nonostante il progressivo affermarsi delle dinamiche federali, l'influenza dell'Islam sul sistema politico pakistano resta determinante: la fede musulmana come prerequisito per l'accesso alla carica di Presidente della Federazione ad esempio, o il principio di necessaria conformità delle leggi ai precetti della shari'a - che consente alla Federal Shariat Court di modificare o addirittura di abrogare qualsiasi provvedimento (federale o provinciale) ritenuto contrario ai dogmi religiosi - costituiscono alcuni tra gli aspetti più evidenti del carattere confessionale della Repubblica pakistana che non si limita all'affermazione della religione islamica quale religione di Stato, ma permea di sé molte delle disposizioni costituzionali che regolano la vita istituzionale del Paese.

3. La Federazione della Malesia

Diversamente da quanto accade in Pakistan, l'elemento religioso condiziona soltanto in parte la vita della Federazione della Malesia. Il carattere multietnico e multirazziale della società malese, infatti, ha trovato principalmente nell'istituzione monarchica il suo fattore di aggregazione che ha reso possibile, all'indomani della cessazione della dominazione coloniale della Gran Bretagna, la composizione in un'unica identità nazionale delle diverse etnie e l'avvio di un lento processo di costruzione politica. In tale contesto l'assetto federale presenta caratteristiche assolutamente originali, dispiegando i suoi effetti principalmente a livello di governo centrale, all'interno del quale rappresenta il limite più rilevante previsto in Costituzione all'accentramento dei poteri legislativo, esecutivo e giudiziario riconosciuti al Re della Malesia.

• Struttura della Federazione

Indipendente dal 1957 e Stato federale dal 1963, la Malesia è attualmente una monarchia costituzionale nell'ambito del Commonwealth. La Federazione conta 13 Stati membri (Johore, Kedah, Kelantan, Malacca, Negeri Sembilan, Pahang, Penang, Perak, Perlis, Sabah, Sarawak, Selangor e Terengganu) e tre distretti federali (Kuala Lumpur, Putrajaya e Labuan). In base alla Costituzione del 1957, essi godono di autonomia politica, hanno una propria costituzione e sono dotati di un Governo, cui spetta la titolarità del potere esecutivo, e di un potere legislativo attribuito alle Assemblee elettive. Dei 13 Stati membri, 9 sono monarchie ereditarie: fanno eccezione le comunità di Malacca, Penang, Sabah e Sarawak nelle quali l'organo di vertice - il Governatore - è di origine elettiva.

Non ereditaria ma elettiva è la carica di Sovrano della Malesia. Il Capo supremo della Federazione (Yang Di Pertuan Agong) è scelto tra i 9 sovrani ereditari delle monarchie componenti la Federazione e viene eletto ogni 5 anni da un particolare collegio (Conference of Rulers) formato dai capi di Stato (ereditari e elettivi) di tutte le comunità federate, che ne garantisce la rappresentatività federale. Il Re della Malesia - Supremo Capo Religioso e Comandante delle Forze Armate - può essere sottoposto a giudizio soltanto dinanzi alla Corte Speciale. Egli partecipa, a vario titolo, dei poteri di governo, legislativo e giudiziario, poteri che condivide con gli altri organi designati dalla Costituzione. Esercita il potere esecutivo insieme al Consiglio dei ministri ed al Primo Ministro che il Re stesso designa nella figura del leader del partito che detiene la maggioranza dei seggi nella Camera dei Rappresentanti. Condivide il potere legislativo con il Parlamento che si compone della Camera dei Rappresentanti (Dewan Rakyat) e del Senato (Dewan Negara). La Costituzione attribuisce al Sovrano il potere assoluto di proroga dell'organo parlamentare e di decisione in ordine al suo scioglimento.

La Camera bassa è eletta a suffragio universale da tutti i cittadini della Federazione e i suoi membri restano in carica per cinque anni. Ad essa spetta il compito fondamentale di approvare, tra le altre, le leggi di spesa che possono essere promulgate anche se il Senato non si sia espresso in merito.

Espressione della volontà del Monarca e soltanto in minima parte della Federazione è invece il Senato: diversamente da quanto accade per la Camera bassa, la maggior parte dei suoi membri è di nomina regia, spettando alla popolazione l'elezione diretta di due soli rappresentanti per ogni Stato federato.

Nella composizione mista della Camera alta, composta in maggioranza da senatori designati dalla Corona, sta l'origine del carattere permanente dell'organo che dunque non è sottoposto a scioglimento da parte del Re.

• Conference of Rulers

Il ruolo di fulcro del sistema federale, garante del suo mantenimento e rappresentativo del principio - tradizionalmente affidato, nei sistemi federali, alla Camera Alta - è qui, invece, consegnato alla Conference of Rulers(Majlis Raja-Raja), composta - come già accennato - dai capi di Stato (ereditari e elettivi) di tutte le comunità federate. Essa costituisce l'organo di collegamento tra il Governo federale e i governi degli Stati membri. La Costituzione (art. 38) attribuisce al Collegio una competenza generale di controllo sulle attività poste in essere dal Parlamento e dal Governo e specifici poteri quali, ad esempio: la facoltà di deliberare o, in taluni casi, di esprimere parere obbligatorio sulle leggi in materia di politica nazionale e sull'azione di governo; il diritto di nominare i membri della Corte Speciale; il potere di grazia, di sospensione e commutazione delle pene. In quanto collegio composto dai vertici politici, e dunque anche religiosi, dei singoli Stati membri, la Conferenza ha competenza esclusiva in tutte le materie riguardanti l'Islam e afferenti all'intero territorio nazionale. Inoltre nessuna legge riguardante lo status, i privilegi e la posizione dei membri della Conferenza può essere approvata senza l'esplicito consenso della Conferenza stessa.

• Riparto delle competenze

Per quanto riguarda il riparto del potere legislativo tra la Federazione e gli Stati membri, la Costituzione enumera in tre diverse liste le materie di pertinenza esclusiva rispettivamente della Federazione, degli Stati, e quelle in cui la potestà legislativa ha carattere concorrente. Tale distribuzione delle competenze legislative risulta particolarmente favorevole al Parlamento federale soprattutto riguardo all'ampiezza e all'importanza delle materie rientranti nella sua competenza esclusiva. L'attribuzione alle assemblee statali del potere legislativo residuale non sembra pertanto compensare il più ampio e penetrante potere normativo della Federazione, cui le norme costituzionali attribuiscono l'ulteriore potestà di abrogare tutte quelle leggi statali le cui disposizioni risultino in contrasto da quanto già legiferato a livello centrale.

• Garanzie del principio federale: la Corte federale e il potere di emendamento

La Corte Federale è la massima autorità giudiziaria del Paese e le sue decisioni vincolano le pronunce dei giudici delle magistrature inferiori. Spetta ad essa dirimere le controversie insorte tra gli Stati, nonché tra questi e la Federazione, riguardanti la titolarità delle competenze legislative. Essa esercita il controllo di legittimità delle leggi e può essere invitata dal Sovrano ad esprimere il proprio parere sull'interpretazione e sull'efficacia delle norme contenute in Costituzione.

Per quanto riguarda infine l'adozione di leggi di modifica della Costituzione, la previsione di un procedimento rinforzato (maggioranza dei due terzi dei membri di ciascuna Camera del Parlamento) per la loro approvazione non costituisce di per sé una garanzia del principio federale per l'atipica composizione della Camera Alta, di fatto sostanziale espressione della volontà del Sovrano. L'art. 159 della Carta, tuttavia, prevede che per la modifica di talune disposizioni inerenti i diritti fondamentali degli individui, della Corona e dei componenti il Consiglio dei Governanti nonché per tutte le garanzie preordinate alla tutela delle Costituzioni degli Stati membri, la procedura rinforzata sia ulteriormente aggravata dal necessario consenso esplicito della Conference of Rulers, confermando in tal modo il ruolo di garante del principio federale svolto dal consiglio.

4. La Repubblica federale democratica del Nepal

Adagiata sul confine settentrionale della Repubblica Indiana, il Nepal è attualmente una Repubblica federale democratica. La sua proclamazione, avvenuta il 28 maggio del 2008, è il risultato finale di un lungo periodo di guerra civile prima e di transizione politica poi. Tale processo, tuttora in atto, ha come principale obbiettivo il passaggio da un sistema monarchico, antico di 240 anni, ad una governo repubblicano, espressione di un parlamento democraticamente eletto e di una popolazione che, nonostante la molteplicità di etnie, di culture e di confessioni religiose, ha trovato nella dimensione secolare la propria unità.

Il suo assetto costituzionale non è ancora definito: retto da una Costituzione ad interim emanata nel 2007, il Nepal ha demandato ad una Assemblea Costituente il compito di redigere una nuova costituzione che, tuttavia, fino ad oggi non è stata promulgata. Per questo motivo è stato deciso di procedere nel 2013 a nuove elezioni per costituire una nuova Assemblea che riesca finalmente a concludere l'iter costituente.

• Struttura della Federazione

In base alle norme costituzionali provvisorie, l'organizzazione dello Stato è definita dalla previsione di strutture essenziali. Al vertice è il Presidente, eletto dal Parlamento, avente compiti di garanzia, di nomina dei vertici degli altri organi costituzionali e di dichiarare, ove necessario, lo stato di emergenza. L'esercizio del potere esecutivo è affidato ad un Primo Ministro, anch'esso eletto dal Parlamento, e da un Consiglio dei Ministri i cui membri sono nominati dal Presidente su indicazione del Capo dell'Esecutivo. Il Parlamento, titolare del potere legislativo, è unicamerale. Esso è composto da 601 membri, dei quali 240 eletti con il sistema uninominale secco, 335 con il sistema proporzionale e 26 nominati dal Consiglio dei Ministri. La Costituzione provvisoria ha affidato all'organo legislativo anche la funzione costituente: il Parlamento pertanto si riunisce anche in veste di Assemblea costituente il cui compito è di dare una nuova e definitiva costituzione alla Repubblica. Al vertice del potere giudiziario è la Corte Suprema alla quale è affidato il compito di interprete in ultima istanza della Costituzione e il potere di verifica della legittimità costituzionale delle leggi. Essa è composta da 15 giudici ed è presieduta da un Presidente nominato dal Capo dello Stato su parere del Consiglio Costituzionale.

Nonostante la scelta della forma di Stato operata dalla Repubblica del Nepal, l'assetto federale è ancora materia costituente. Il Committee for Restructuring of the State and Distribution of State Powers ha elaborato una serie di documenti relativi alla fisionomia e ai principi per l'individuazione della struttura: identificazione delle aree federate, numero e tipo di materie da inserire nella ripartizione delle competenze verticali e orizzontali tra i vari livelli di governo, organi preposti alla risoluzione delle controversie tra i membri federati, affrontando più in generale tutte le altre tematiche correlate alla struttura e alla dinamica federale. Nessuna delle soluzioni prefigurate tuttavia è riuscita ad accentrare la maggioranza dei consensi e la situazione di precarietà istituzionale cui sembra essere destinata la Repubblica nepalese sta creando gravi disagi nel Paese.

5. Riferimenti e approfondimenti bibliografici

Le costituzioni federali di common law dell'Asia: Pakistan, Malesia e Nepal. Percorso bibliografico nelle collezioni della Biblioteca.

Per ulteriori approfondimenti sul Pakistan si rimanda alla Bibliografia orientativa sulla Repubblica Islamica del Pakistan alla pagina del sito ove sono raccolte le Bibliografie curate dalla Biblioteca.

Si suggerisce inoltre la ricerca nel Catalogo del Polo bibliotecario parlamentare e nelle banche dati consultabili dalle postazioni pubbliche della Biblioteca.

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