La 14a Commissione permanente, Politiche dell'Unione europea, costituitasi nel 2003 a seguito della trasformazione della ex Giunta per gli affari delle Comunità europee, nel quadro di un intervento di profonda revisione delle norme del Regolamento concernenti i rapporti tra il Senato e l'Unione europea, è ormai entrata a pieno titolo nel novero delle Commissioni permanenti. Rispetto alle altre Commissioni del Senato, essa ha tuttavia una composizione particolare, visto che i suoi componenti devono essere, secondo le nuove previsioni del Regolamento, anche membri di una delle altre tredici Commissioni permanenti. Il meccanismo della doppia appartenenza tende a far sì che nella 14a Commissione trovino espressione, al contempo, una speciale sensibilità per le questioni europee e una conoscenza qualificata delle problematiche degli specifici settori delle Commissioni di appartenenza dei singoli senatori. Si tratta a livello europeo di uno dei pochi organi parlamentari ad avere una tale struttura, ciò che contribuisce certamente allo spessore e all'analiticità di dibattiti e deliberazioni.

La 14a Commissione ha competenza generale sugli aspetti ordinamentali dell'attività e dei provvedimenti dell'Unione europea e delle sue istituzioni, nonché sull'attuazione degli accordi comunitari. Ha anche competenza sulle materie connesse al rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario. Essa cura i rapporti con il Parlamento europeo e con la Conferenza degli organismi specializzati negli affari comunitari dei Parlamenti dell'Unione (COSAC), e ha, infine, competenza referente sul disegno di legge comunitaria, annualmente presentato dal Governo per garantire l'adempimento degli obblighi derivanti per l'Italia alle Comunità europee.

Se queste sono le funzioni a livello generale, ai fini di un'analisi più dettagliata può essere utile suddividere le varie competenze in tre aree: l'esame di atti dell'Unione, sia legislativi che non legislativi; l'esame di atti nazionali, connessi con la normativa comunitaria; lo svolgimento di attività non legislativa (indirizzo e controllo).

1. Atti legislativi e non legislativi dell'Unione

I poteri più rilevanti della Commissione in questo ambito sono connessi alla possibilità di effettuare un dibattito con l'intervento del Ministro in relazione alle proposte della Commissione europea, in previsione del loro inserimento all'ordine del giorno del Consiglio dell'Unione, ovvero in ordine ad affari attinenti agli accordi sull'Unione, nonché in ordine alle attività di questa e dei suoi organi. In tal modo il Senato italiano è posto nella condizione di determinare indirizzi che il Governo può utilizzare nella fase delle trattative che conducono all'adozione degli atti comunitari.

Rilevante è la competenza relativa all'esame delle risoluzioni votate dal Parlamento europeo. In proposito, la 14a Commissione, qualora lo ritenga opportuno, può aprire un dibattito sugli argomenti trattati dal Parlamento europeo, che può concludersi anch'esso con la votazione di un indirizzo al Governo.

Un altro potere attribuito alla 14a Commissione è quello di partecipare mediante l'intervento di un proprio relatore all'esame delle sentenze di maggior rilievo della Corte di giustizia delle Comunità europee da parte delle singole Commissioni competenti per materia, le quali possono votare risoluzioni di indirizzo al Governo ovvero, qualora sia già iscritto all'ordine del giorno della Commissione un disegno di legge sull'argomento, promuovere un esame congiunto.

2. Atti legislativi interni

La 14a Commissione esprime il parere su tutti i disegni di legge che possono comportare rilevanti problemi di compatibilità con la normativa comunitaria, nonché su quelli riguardanti l'applicazione dei Trattati e su quelli relativi all'attuazione di norme comunitarie. In tali casi, il parere è reso alla Commissione competente per materia.

La 14a Commissione rende anche il proprio parere al Governo sugli schemi di atti normativi concernenti gli ambiti che si sono appena indicati, direttamente quando riguardino le istituzioni o la politica generale dell'Unione europea, ovvero, negli altri casi, per il tramite della Commissione competente per materia. Il nuovo Regolamento del Senato, entrato in vigore con la trasformazione della Giunta in Commissione permanente, ha attribuito alla 14a Commissione un particolare aspetto dell'esame, connesso con la riforma costituzionale del 2001 che ha attribuito ampi poteri alle Regioni per ciò che attiene ai rapporti con l'Unione europea, alla formazione degli atti normativi comunitari e all'attuazione degli atti dell'Unione europea.

Nell'esaminare i disegni di legge e gli schemi di atti normativi del Governo sopra citati, infatti, la 14a Commissione deve tenere conto, oltre agli aspetti di compatibilità comunitaria della normativa interna, anche dei profili inerenti ai rapporti delle Regioni con l'Unione europea, sia nella fase della formazione che nella fase della attuazione degli atti comunitari. Infine, compito della Commissione è di esaminare gli atti sopra citati in funzione del controllo del rispetto del principio di sussidiarietà nei rapporti tra l'Unione europea e lo Stato e le Regioni. Tale ultima funzione - in coerenza con quanto disposto dal Trattato che istituisce una Costituzione per l'Europa, nella parte in cui prevede uno scrutinio (scrutiny) parlamentare in relazione alle proposte della Commissione e all'applicazione del principio di sussidiarietà - è quindi già concretamente attivata nell'ordinamento del Senato.

In riferimento alle modalità di esercizio della funzione consultiva, le modifiche regolamentari del 2003 hanno attribuito ai pareri della 14a Commissione un ruolo particolarmente incisivo quando essi abbiano ad oggetto disegni di legge, e connessi emendamenti, per i quali sia prevista la procedura decentrata dell'esame e definitiva approvazione in Commissione, senza che debba farsi luogo a una successiva votazione dell'Assemblea (approvazione "in sede deliberante"). Qualora la Commissione di merito non si uniformi infatti al parere della 14a Commissione, l'autorizzazione alla procedura decentrata in questione si intende revocata, e il disegno di legge deve essere esaminato dalla Commissione stessa secondo la procedura ordinaria, con necessità quindi di un successivo esame, ed approvazione, da parte dell'Assemblea. Si tratta di un importante potere, analogo a quelli attribuiti alla 1a Commissione, per quanto riguarda la compatibilità con la Costituzione dei disegni di legge, e alla 5a, per quanto riguarda i disegni di legge che incidono negativamente sul bilancio dello Stato.

Al fine di favorire la piena integrazione del lavoro svolto nella 14a Commissione con quello delle Commissioni di merito, le modifiche apportate al Regolamento nel 2003 prevedono che, in ogni Commissione permanente, i senatori appartenenti anche alla 14a abbiano il compito di riferire per gli aspetti connessi alla compatibilità comunitaria, dopo la conclusione del relativo esame presso la 14a Commissione permanente.

Tra le nuove competenze attribuite alla 14ª Commissione va fatta specifica menzione dell'esame in sede referente del disegno di legge comunitaria. La relativa procedura presenta alcune divergenze rispetto allo schema tipico previsto dal Regolamento per la sede referente, caratterizzandosi principalmente per la brevità del termine per l'esame e per le sue analogie con l'esame dei documenti di bilancio, che conducono a fare ritenere che si tratti di un vero e proprio procedimento speciale.

All'esito dell'esame del disegno di legge comunitaria, la 14a Commissione predispone una relazione generale per l'Assemblea, alla quale sono allegate le relazioni espresse dalle altre Commissioni. La definizione di legge comunitaria è contenuta nella legge 9 marzo 1989, n. 86 (legge La Pergola); la finalità da essa perseguita è di garantire, mediante l'approvazione di uno strumento legislativo con cadenza annuale, l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea che conseguono: a) all'emanazione di regolamenti, direttive, decisioni e raccomandazioni (CECA) che vincolano la Repubblica italiana ad adottare provvedimenti di attuazione; b) all'accertamento giurisdizionale, con sentenza della Corte di giustizia delle Comunità europee, della incompatibilità di norme legislative e regolamentari con i Trattati istitutivi. Con l'adozione del meccanismo della legge comunitaria l'Italia si è venuta a dotare di uno strumento rapido, puntuale ed efficace per il corretto adempimento dei propri obblighi in quanto Stato membro dell'Unione europea.

Va infine menzionato, all'interno di questa partizione, l'esame che la 14ª Commissione svolge annualmente sulla complessiva attività svolta dall'Italia in seno all'Unione europea, di cui alla specifica relazione del Governo. Tale esame si svolge infatti in modo congiunto con quello del disegno di legge comunitaria e ad esso si applicano quindi le speciali disposizioni che si sono appena descritte per quanto riguarda termini accelerati del parere delle altre Commissioni ed esito (relazione generale per l'Assemblea con allegati i pareri delle altre Commissioni).

3. Atti non legislativi interni

La Commissione ha la possibilità di votare delle risoluzioni di indirizzo al Governo sugli affari ad essa assegnati. Questo potere è stato esercitato a più riprese negli ultimi anni, soprattutto in occasione dell'esame dei programmi legislativi ed operativi del Consiglio e della Commissione. Si è potuto in tal modo offrire al Governo il punto di vista della 14a Commissione (e in precedenza della Giunta per gli affari delle Comunità europee) sull'insieme delle attività programmate dagli organi comunitari in questione. Le risoluzioni della Commissione possono essere portate in Aula al fine di attribuire al Senato nel suo complesso un atto di indirizzo al Governo.

Tra i poteri di controllo della 14a Commissione, come del resto delle altre, oltre, ovviamente, a quello più generale di controllo sul Governo italiano, vi è la possibilità di acquisire utili elementi informativi per le materie di competenza sia dai membri del Parlamento europeo sia dai componenti della Commissione europea.

La 14a Commissione permanente, infine, partecipa ai lavori della Conferenza degli Organismi specializzati negli affari comunitari dei Parlamenti dell'Unione (COSAC). In tale contesto, essa ha avuto modo a più riprese di manifestare il proprio orientamento favorevole al rafforzamento della Conferenza, nella prospettiva di una maggiore integrazione dei Parlamenti nazionali per quanto riguarda la loro essenziale funzione di scrutiny. In proposito, la XXX COSAC, riunitasi nell'Aula del Senato nei giorni 6 e 7 ottobre 2003, ha permesso, anche grazie allo sforzo di mediazione compiuto dalla 14a Commissione del Senato, insieme con l'omologo organo della Camera, l'istituzione di un Segretariato della COSAC, il quale ha cominciato i propri lavori nel mese di gennaio a Bruxelles.